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海南自貿區:把稀缺土地資源用在刀刃上

2019-12-31 14:40:44    來源: 中國自然資源報    作者:沙瑪建峰 尹建軍 朱春龍

綠色環抱中的瓊中縣灣嶺鎮大邊村。盤志強 攝

綠色環抱中的瓊中縣灣嶺鎮大邊村。盤志強 攝

2018年4月13日,習近平在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上鄭重宣布,黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區,支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設,分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。

同年10月16日,國務院批復同意設立中國(海南)自由貿易試驗區并印發《中國(海南)自由貿易試驗區總體方案》。該方案指出,自貿試驗區的實施范圍為海南島全島。自貿試驗區土地、海域開發利用須遵守國家法律法規,貫徹生態文明和綠色發展要求,符合海南省“多規合一”總體規劃,并符合節約集約用地用海的有關要求。

土地是海南省最寶貴的自然資源。為了把有限的建設用地配置給好的企業和項目,同時破解房地產業“一枝獨大”、經濟基礎薄弱、抗風險能力偏弱等長期存在的“老大難”問題,海南省以自貿試驗區建設為契機,圍繞土地管理制度改革創新展開了一系列有益探索。

創新用地方式 破解供地難題

項目要落地,首先必須有土地。沒有土地,再好的項目也只能是“空中樓閣”。

自貿試驗區“落戶”后,海南省迎來鄉村振興新機遇。為保障美麗鄉村建設項目順利落地,海南省大膽創新用地方式,明確規定對零星公共服務設施包括廁所、污水處理、垃圾儲運、供電、供氣、通訊、電子監控等建筑物或構筑物(占地面積不超過100平方米),以及路面寬度不超過8米的農村道路(含鄉村旅游道路)等,項目用地可采取“只征不轉”或“不征不轉”的方式,按照土地現狀用途管理,由項目用地單位與土地權利人依法簽訂土地使用合同,明確雙方種植、養殖、管護與經營等土地使用關系。

這一辦法取得了立竿見影的效果。發生在海南省瓊中黎族苗族自治縣灣嶺鎮大邊村的可喜變化,就是一例。

2018年以來,通過實行“只征不轉”或“不征不轉”的項目用地方式,大邊村基礎設施建設快速推進,村容村貌日新月異,村民的日子一天比一天紅火。如今,村里統一安裝了污水管道,修建了垃圾儲運站,徹底告別了“垃圾亂放、污水橫流”的舊模樣。

大邊村只是瓊中縣農村污水治理工程的一個縮影。瓊中縣是海南省三大江河——南渡江、萬泉河和昌化江的主要發源地,被譽為海南的“水塔”。2018年以來,為保證下游各市縣用水安全,瓊中縣以“富美鄉村建設”為載體,以改善農村人居環境為突破口,率先開展了全縣域農村污水治理工作。截至目前,已建成農村分散式污水處理示范項目298個,涉及303個自然村,總占地面積約45畝;其中已運行181個,受益人口達2.2萬。

“298個項目,用地面積一律控制在100平方米以內,均采取‘只征不轉’或‘不征不轉’的用地方式。項目占用的土地,用地單位只有使用權,所有權仍歸村集體所有。由于項目用地的土地性質沒有發生改變,政府只需撥付青苗補償款,用地成本大幅降低。”瓊中縣自然資源和規劃局征收與開發利用權益股負責人李進業告訴記者。

用地方式創新帶來的效益,遠不止這些。

“這項改革的一個優點,是不用再辦理農用地轉用審批手續,極大地提高了建設用地保障效率,不僅解決了用地難的問題,還大大節省了新增建設用地計劃指標和耕地占補指標,這將有效緩解我省的土地供需矛盾。”海南省自然資源和規劃廳黨組書記、廳長丁式江如是說。

這項改革對保障農民土地權益同樣意義重大。丁式江表示,按照原有的土地利用方式,采取一次性土地征收和農用地轉用方式,農民在獲得一次性補償的同時將直接失去土地使用權。沒有土地使用權,也就失去了長遠生計保障。改成“不征不轉”后,項目用地單位可采取購買服務的方式,讓農民繼續在土地上從事植樹、種草等工作,由此解決了農民的長遠生計問題,對促農增收和社會穩定十分有利。

瓊中縣灣嶺鎮大邊村新貌。尹建軍 攝

瓊中縣灣嶺鎮大邊村新貌。尹建軍 攝

保障產業用地 優化營商環境

近年來,隨著海南全省“多規合一”改革的縱深推進和生態紅線的劃定,單純依靠加大土地供應的外延型發展模式已難以為繼。加快轉變土地利用方式,切實提高土地利用效率,對海南省而言變得更加迫切——自貿試驗區建設,為這種“轉變”注入了巨大的動力。

2019年3月24日,為切實保障自貿試驗區產業用地,把稀缺的土地資源用到刀刃上,海南省人民政府發布了《關于支持產業項目發展規劃和用地保障的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)。

《意見》明確,改革新增建設用地計劃指標安排機制。全省統籌安排新增建設用地計劃指標,保障重點產業、重大項目用地。優先保障以旅游業、現代服務業和高新技術產業為主導的產業、全省12個重點產業(商品住宅項目除外)、重點產業園區產業項目用地以及省招商工作聯席會議審議通過的招商項目用地。

為進一步降低產業項目用地成本,《意見》強調,優化產業用地基準地價。在2019年底新一輪產業用地基準地價標準出臺前,重點產業園區內主導產業的基準地價,可按照相對應土地用途現行基準地價的60%確定;總部經濟項目和有重大產業帶動作用的大型游樂設施及配套主題酒店、信息網絡、新興信息技術服務、互聯網產業項目,申請使用商服用地的,其基準地價可按現行商服用地基準地價的60%確定。經省招商工作聯席會議審議通過的具有重大產業帶動作用的產業項目,還可結合全國工業用地最低價標準,由市縣政府按照集體決策方式確定產業用地出讓起始價和底價。

海南華盛公司成為這一政策的典型受益者。

2018年,通過招商引資,海南省東方市引進華盛公司非光氣法聚碳酸酯項目,擬投資30億元。土地用途為工業用地,項目評估總地價為12553萬元。

“該項目是東方工業園區的主導產業項目。我們根據《意見》明確的政策,按照現行基準地價400元/平方米的60%(約240元/平方米),確定該項目用地出讓起始價為7136萬元。掛牌出讓后,該項目用地由華盛公司競得,成交價款為7136萬元,土地取得成本直降5000多萬元。”東方市自然資源和規劃局副局長彭建介紹說。

“用地成本降低,意味著發展資本增加,這對華盛公司來說是難得的利好。優化產業用地基準地價對企業吸引力很大,非常有利于促進海南省產業園區高質量發展。”海南省自然資源和規劃廳改革綜合處處長王雪皓表示。

為了給產業項目拓展更多用地空間,《意見》還明確,深化農村集體建設用地制度改革,允許農村集體建設用地入市發展產業項目。

按照這一要求,海南省加快推進文昌市農村土地制度改革試點。今年以來,一是通過“就地入市”“異地調整入市”等多種途徑,成功入市23宗農村集體經營性建設用地,總面積約190畝;二是推進農村土地征收制度改革,累計完成征地11987畝;三是宅基地制度改革與農村集體建設用地入市融合推進。在總結文昌市試點經驗的基礎上,海南省穩步推進全省農村土地制度改革試點,重點在“集體土地上建設租賃住房”“宅基地有償使用”等方面加強改革創新,加快建立城鄉統一的建設用地市場,取得了明顯成效。

海南省陵水縣清水灣國際游艇小鎮一瞥。 尹建軍 攝

海南省陵水縣清水灣國際游艇小鎮一瞥。 尹建軍 攝

強化土地調控 提升用地效率

黨的十八大以來,海南省土地管理中存在的一些問題日漸凸顯,成為制約全省高質量發展的“瓶頸”。這些問題包括:土地利用效益較低、土地利用方式粗放、土地資源配置不夠合理、土地市場化水平不高等。特別是房地產業“一枝獨大”,造成對土地資源占用過多,影響了其他產業的有序升級。

針對這些“痛點”,自貿區建設伊始,海南省就堅決貫徹新發展理念,以壯士斷腕的決心,堅定不移地實施房地產調控。2018年4月16日,就在建設自貿試驗區重磅消息公布的第四天,海南省及時發文強調,嚴格執行“房八條”,防止炒作和哄抬房價,隨后又推出極為嚴格的全域限購房地產調控措施。這既是海南省委、省政府堅決貫徹落實中央關于嚴控房地產市場炒作要求,防范炒房炒地等投機行為的緊急舉措,也是解決產業結構“一房獨大”頑疾的長遠部署。

加強房地產調控的同時,海南省積極鼓勵和引導存量商品住宅用地轉型,用于旅游業、現代服務業和高新技術產業等符合自貿區(港)發展定位的產業項目;建立健全退出機制,將位于生態保護紅線范圍內和開發邊界外等區域的存量商品住宅用地調出建設用地范圍。

調控舉措成效明顯。今年1~11月,海南省非房地產投資占固定資產投資總量的比重達57.6%,歷史上第一次超過50%,全省靠以房地產為主的固定資產投資拉動經濟的格局正在改變。

2018年初,海南省還首次把對賭協議機制引入到土地利用管理中,將土地投資強度、產值、稅收等相關指標作為建設用地供應準入標準。按照這一機制,依法供應的土地竣工投產后,對稅收達不到標準的,可以按年補收約定稅收與實際上繳稅收的差額;對投資強度、畝均產值達不到約定標準50%,或者畝均稅收達不到約定標準30%,或者超期未竣工的,可以按約定按照剩余年期返還土地出讓價款及利息的方式收回土地使用權,對地上建筑物或附著物可按約定處理。

同時,實行“彈性年期”+“對賭協議”供地方式,規定首次供應年限到期后,對不符合相關協議約定的,按協議約定收回土地使用權;建立和完善先租后讓等供地方式,積極探索“點狀供地”模式;對租賃商品住宅、互聯網、健康和生物醫藥、會展等重點產業,地下空間使用權實施差別化的地價管理,進一步降低企業用地成本。

記者在海南西部和中部市縣采訪時了解到,如今這些地方新出讓土地時,市縣相關行業主管部門均會同企業簽訂對賭協議,確保了項目按時開工,杜絕了土地閑置浪費。數據顯示,去年該政策實施以來,全省供地共簽訂對賭協議81宗,面積4962畝。

◆新聞鏈接◆

海南自貿區用地保障政策概覽

國務院印發的《中國(海南)自由貿易試驗區總體方案》指出,建設海南自貿試驗區是黨中央、國務院著眼于國際國內發展大局,深入研究、統籌考慮、科學謀劃作出的重大決策,是彰顯我國擴大對外開放、積極推動經濟全球化決心的重大舉措。

該方案強調,要全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,以制度創新為核心,賦予更大改革自主權,大膽試、大膽闖、自主改,深化“放管服”改革,加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平開放統一高效的市場環境,將生態文明理念貫穿海南自貿試驗區建設全過程,積極探索自貿試驗區生態綠色發展新模式,加強改革系統集成,力爭取得更多制度創新成果。

從此,海南的發展建設掀開了嶄新篇章。

今年3月24日,海南省政府發布《關于支持產業項目發展規劃和用地保障的意見(試行)》(以下簡稱《意見》),明確提出強化規劃引領,提升規劃管控的科學性靈活性,創新產業項目土地利用分類管理方式,實行差別化產業項目用地供地模式,提高土地節約集約利用水平,為海南自貿區(港)建設提供有力的規劃和用地保障。

《意見》涵蓋了規劃管理、用地指標分配、供地方式、地價標準、土地轉型盤活、鄉村用地等方面的政策創新。一是優化產業空間規劃和布局,促進產業項目向產業園區開發邊界內聚集。二是簡化控規動態調整實施機制,對符合條件的地塊,可不對控制性詳細規劃進行

調整報批。三是全省統籌安排新增建設用地計劃指標,優先保障以旅游業、現代服務業和高新技術產業為主導的產業等項目用地。

《意見》提出探索建立“只征不轉”或“不轉不征”土地利用制度。對開發邊界范圍內新增的防護綠地、公園綠地等生態綠化用地;自然景觀用地、農牧漁種植和養殖用地;休閑農業和鄉村旅游項目中的觀光臺(占地面積不超過100平方米)、棧道(寬度不超過2米)等非永久性附屬設施用地;零星公共服務設施用地,路面寬度(車行道)不超過8米的農村道路(含鄉村旅游道路)等用地可采取“只征不轉”或“不征不轉”的方式,按照土地現狀用途管理,由項目用地單位與土地權利人依法簽訂土地使用合同,明確雙方種植、養殖、管護與經營等土地使用關系。

同時,《意見》對降低企業用地成本,扶持企業發展,保障自由貿易區(港)項目建設,提出具體扶持措施。包括實行差別化產業項目用地供地模式、完善地價和用途管理體系、鼓勵現有產業轉型升級、支持地下空間合理開發利用等。

此外,《意見》還對支持美麗鄉村建設、全域旅游、優化設施農用地管理等方面提出具體要求。允許在符合規劃的前提下以出讓、租賃、作價出資(入股)等方式利用農村集體建設用地進行產業項目建設。允許實施美麗鄉村、全域旅游等占用農用地的產業項目保留集體用地性質,采取“只轉不征”方式落實項目用地。鼓勵利用農村集體建設用地進行經營性基礎設施、公益設施項目建設。為支持海南發展熱帶特色高效農業,對規模化農業種植項目給予一定面積的配套設施用地,用于建設果蔬冷庫、農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等設施。

據報道,海南自由貿易試驗區自2018年11月28日至今,共舉行了7個批次項目集中開工和簽約,共集中開工793個建設項目,總投資4352億元;集中簽約393個項目,總投資3744億元,有力促進了海南旅游業、現代服務業、高新技術產業的培育發展和中央各項部署政策的穩步落地,同時拉動了全省固定資產投資增速連續9個月回升。

(以上內容根據公開資料整理)

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