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廣東:山林糾紛調處難題待解

2019-12-11 09:16:08    來源: 中國自然資源報    作者:祝桂峰

廣東省是“七山一水二分田”的林業大省。

廣東省是“七山一水二分田”的林業大省。

今年第一季度, 廣東省為準確摸清家底,向21個地級市發出了《關于開展自然資源權屬爭議摸底調查及標圖建庫工作的通知》。結果顯示,截至9月30日,全省積存各類自然資源權屬爭議案件達1萬余宗,爭議面積達240.57萬畝。

“權屬爭議調處機構不健全、機制不完善、調處工作人員嚴重不足,是基層近年來權屬爭議案件久拖不結、越積越多的主要原因。”廣東省自然資源廳確權登記處副處長鄧煥清直言。

大量長期隱伏糾紛顯露

廣東省是“七山一水二分田”的林業大省,自新中國成立以來,全省的山林權屬確權工作歷經了土地改革、合作化、人民公社、“四固定”、林業“三定”等時期的變革調整,在分分合合中積存了大量的跨省、市、縣和重信重訪、越級上訪的“三跨兩訪”的山林糾紛案件,情況非常復雜。

為此,廣東省林業部門以解決涉林矛盾問題、化解山林糾紛歷史積案、維護林農群眾合法權益為工作思路,僅2018年度,全省就立案受理山林權屬糾紛案件899宗。截至當年年底,共辦結案件723宗、解決爭議面積34.72萬畝,立案受理辦結率達80.4%;妥善處置了重大涉林矛盾信訪案件675宗,面積7895畝。

2018年初,廣東省各地林業部門對轄區內的山林糾紛問題組織開展橫向到邊、縱向到底的拉網式排查,全面摸清本地區山林糾紛積存案件情況。2月,省林業廳出臺了《廣東省跨區域林權爭議調處工作操作規程》《山林糾紛歷史積案化解行動方案》,努力化解一批歷史案件;5月,印發《2018年廣東省涉山林糾紛問題社會矛盾大化解專項行動工作方案》,切實維護社會和諧穩定;8月,按照“聯防、聯調、高效”的原則,分別召開粵東、粵西、粵北三個片區山林糾紛聯調工作會議,共同維護邊界和諧穩定;9月,赴清遠、肇慶、茂名、云浮等重點林區開展“涉山林糾紛問題”社會矛盾大化解專項行動督導工作,進一步壓實了工作責任;10月,分期舉辦了粵西和粵北片區林權爭議調處工作業務培訓班,共有309名縣、鄉、鎮一線調處骨干參加了培訓。

在此基礎上,2018年廣東省林業部門的辦案力度日益加大。例如:辦理乳源縣侯某有的信訪核查案,成功促使當地政府采取貨幣補償45萬元解決信訪人漏劃自留山19.8畝的問題,有效化解了重信重訪了30多年的信訪積案;在處理汕尾市內跨縣山林糾紛案中,調查分析有理有據,處理意見合情合理依法,為當地連續處理兩年多仍未找到突破口的工作組提供了關鍵決策意見,有效促成爭議雙方簽訂和解協議、成功銷案;處理英德市政府歷經三個回合行政裁決均敗訴的連江口鎮“景漢山”山林糾紛案,梳理了歷次政府裁決和法院判決的來龍去脈,力排眾議,對關鍵證據補充調查,提出的處理意見被英德市政府完整采納,再次作出的行政裁決被上級政府行政復議決定、法院行政訴訟判決維持,實現了案結事了等等。

數據統計,近年來,廣東省林業部門化解和有效穩控的“三跨兩訪”山林糾紛案件達137宗,先后辦結山林糾紛案件44251宗,解決爭議林地面積896.79萬畝。

“隨著機構調整和職能重新定位,各種糾紛矛盾也逐步明顯。”廣東省林業局林權爭議調處處處長李秋明說:“特別是國家、省重點工程建設的推進,林地開發利用的擴大,以及林木林地價值的增長,大量長期隱伏但尚未激活的山林糾紛逐步突現出來,自然資源權屬爭議調處工作形勢嚴峻,對調處工作提出了新的更高的要求。”

 正確處理好權屬糾紛調處工作,事關人民群眾切身利益。

 正確處理好權屬糾紛調處工作,事關人民群眾切身利益。

三方面制約調處有效展開

記者梳理發現,引發自然資源權屬爭議的原因諸多,存在權屬不清、面積不準、界線不清、重復發證等情況。

究其原因,一方面,對于誰是自然資源的所有者和使用者不明確,雙方當事人都提出權利主張,自稱是所有者或使用者,卻又沒有確切的權屬來源證明,引發自然資源權屬爭議,較為典型的有農村集體經濟組織之間的土地所有權爭議;另一方面,自然資源所有權或使用權有合法證明,雖然證明文件與實地一致,但實地面積與批準面積不符,因而引發雙方爭議,這種情況在征地中較為常見。此外,類似界線不清等情況在國有農(林)場與周邊農村集體經濟組織的土地爭議中還較為普遍。

據了解,2018年10月機構改革以來,廣東省原分散在國土、林業、水利、海洋等各職能部門的土地、山林、水資源、灘涂(包括內水河道灘涂、海岸灘涂)四大權屬爭議調處職能,大部分已統一劃轉整合到各級自然資源主管部門,在內設的確權登記處(科、股)加掛了“人民政府調處自然資源爭議辦公室”的牌子,這意味著今后無論是調處土地、山林、灘涂還是水資源糾紛,全省基本上實現“三統一”,即由自然資源一個部門統攬四大權屬爭議調處職能、統一履行調處職責、統一代擬行政裁決意見書報本級人民政府作出行政裁決。

如何實現各類自然資源權屬爭議調處工作的大融合?“制定四大權屬爭議調處程序,規范調處方式方法,是我們當前首要任務。”鄧煥清表示,從市縣機構改革的情況看,主要存在著3方面制約廣東省調處工作有效開展的問題。

一是粵北四市以及肇慶市山林類權屬爭議調處職能沒有劃轉,面臨指導協調難題。據了解,韶關、梅州、河源、清遠、肇慶五大林區市及所屬縣(市、區)的山林類權屬爭議調處職能,仍保留在林業主管部門。從廣東標圖建庫成果上看,全省積存的山林類權屬爭議案件有3171宗,以上五大林區市的山林類權屬爭議案件就達2597宗,占全省山林類權屬爭議案件總量的81.89%。

二是職能劃轉后繼續從事調處工作的人員占比低。據調查,除韶關等五大林區市山林類權屬爭議調處職能未轉隸外,全省其他市縣的四大權屬爭議(含韶關等五大林區市的土地、灘涂、水資源權屬爭議)調處職能已劃轉到自然資源主管部門,但基本上未做到人隨事走,導致自然資源部門承擔調處職能的科股室中曾經從事過各類權屬爭議調處工作的人員少之又少。

記者調查發現,機構改革前原在各部門從事四大權屬爭議的調處人員,大多是抽調鄉鎮或本機關臨時調劑的事業編制人員,并沒有參與機構改革,此類人員并未轉隸;部分屬公務員編制的原調處人員,由于轉隸后輪崗等原因,繼續從事調處工作的已是鳳毛麟角。

三是四大權屬爭議調處工作由一個部門承擔,案件多、隊伍弱。據統計,廣東省124個縣(市、區)中,有98個縣(市、區)積存著各類權屬爭議案件達上萬宗,每個縣平均達上百宗之多。據統計,機構改革后,上述98個縣(市、區)自然資源部門承擔調處工作的科股室,臨時指定負責或兼職的調處工作人員293名,平均2.98個人/縣。而這293名人員中曾從事或接觸過調處工作的只有53人,平均0.54人/縣。其余的大部分是自今年機構改革以來的新人,存在著專業不懂、業務不熟、辦案能力嚴重不足的問題,以致調處工作處于停滯狀態,積壓著一批案件和矛盾糾紛。

特別是權屬爭議的調處牽涉面廣,涉及的問題難由調處機構一家解決。如惠州市屬某林場與河源市紫金縣某村爭議坪山山林權屬案,雙邊政府分別為本方當事人確權發證、分別為本方當事人區劃生態林,造成重復確權登記、重復發放生態林效益補償金,導致國家資財的浪費。據悉,此類案件絕不僅此一宗,對于“一宗地兩份錢”違規發放生態林效益補償金的問題,已不是調處機構一家能解決的。

廣東正在全省范圍內進一步開展山林土地權屬糾紛調研工作。

廣東正在全省范圍內進一步開展山林土地權屬糾紛調研工作。

解決權屬爭議任重道遠

“山林糾紛一直以來都是影響農村社會發展和穩定的重大問題。”李秋明說,發生山林糾紛少則幾畝,多則幾千畝、上萬畝,無一不涉及整個村集體利益,爭議雙方人數眾多,糾紛久拖不決常引發爭山占林、濫伐林木的事件,處理不慎極易引發集體性上訪,甚至會引發群體性械斗,造成人民生命財產損害和自然資源的嚴重損失。

事實上,調處工作是一項系統工程,涉及民法學、行政法學、林學、地形學、證據學以及林業歷史、社情民意、政府意志。宗宗糾紛案件,無一例外伴隨著群體性問題和農村集體集團利益。

調查中,基層調處干部普遍反映,調處糾紛必然與農民群眾打交道,群眾對人不對事,被謾罵、恐嚇、圍堵是常事,河源和平縣、韶關仁化縣曾發生調處干部在辦公室被當事人毆打重傷住院等案件。調處業務的特殊性,導致優秀人才不愿進來,進來的想方設法出去,出不去的不安心工作,人員流動性大,以至于業務不熟、群眾工作不愿意做,往往把小問題拖成大矛盾。因此,基層調處干部普遍面臨著權威喪失、尊嚴缺失、安全無保障等問題。

廣東省自然資源廳執法監督處處長陳鏡亮認為,山林土地權屬糾紛案件點多、量大、涉及人員廣、情況復雜等原因,導致調處化解難;山林土地權屬糾紛爆發會嚴重影響農村社會治安穩定和經濟社會發展,對山林土地權屬糾紛案件絕不能掉以輕心。

陳鏡亮建議,要利用建立地方行政領導保護發展自然資源目標責任制這個平臺,把山林土地權屬爭議調處工作納入各級政府目標責任制范圍,以此推動各地爭議調處工作健康有序開展。

“調處機制不健全,掛設的調處機構留不住人。”鄧煥清表示,調處工作缺乏專業隊伍,已成為開展相關工作的短板。全省積存著各類權屬爭議案件的98個縣(市、區),由其自然資源部門內設機構指定負責或兼職的調處人員有293名,表示曾從事或接觸過調處工作的人員只有53人,僅占18.09%。

據了解,韶關等五大林區市機構改革之初,明確山林類權屬爭議調處職能劃轉自然資源部門。在林業部門三定方案內設機構和人員編制已落地后,又明確該職能仍歸林業部門承擔,而原林業調處人員已另行定職定崗,均不愿意重拾調處業務、重回調處崗位,導致林業部門重新搭建的臨時調處工作組也無“老人”的局面。

公職律師邵海勇認為,盡管各地三定方案明確“自然資源主管部門統一領導和管理林業主管部門”,但韶關、梅州、河源、清遠、肇慶五個地級以上市及其所屬縣(市、區)的實際情況卻是自然資源、林業兩大行政機關均同屬政府組成部門。

邵海勇表示,山林糾紛發生地大多位于邊遠山區,遠離市區且地域跨度大,處理力量薄弱,致使許多山林糾紛不能得到及時處理,以致糾紛案件越積越多,矛盾激化。

他認為,要堅持系統治理,健全完善調處機制建設,首先是要有一支專業調處隊伍,其次是健全跨省聯防機制、省內區域聯調機制、部門合作機制和調解專家會審機制,以推動矛盾問題的解決。

廣東金橋百信律師事務所合伙人律師、廣東省自然資源廳法律顧問劉海輝表示,因機構改革,土地、山林、水資源、灘涂四大權屬爭議調處職能大部分已統一劃轉整合至各級自然資源主管部門,調處土地、山林等自然資源權屬爭議已成為各級自然資源主管部門的主要職責,面臨爭議類型多、案件數量多、分布區域廣的自然資源權屬爭議,各級自然資源主管部門任重而道遠。

劉海輝認為,在開展調處工作過程中,各級自然資源主管部門應堅守依法行政的原則,確保具體行政行為的合法性。在案件管轄方面,應注意跨行政區域土地、山林、水資源權屬爭議案件的管轄權,依法依規、做好協調,確定具有管轄權的部門。在案件受理方面,應注意調處申請是否符合《廣東省土地權屬糾紛處理條例》《廣東省林木林地權屬爭議調解處理條例》《海域使用權爭議調解處理辦法》等法律法規所規定的受理條件,且應注意處理期限,如對于土地權屬糾紛,審查是否符合受理條件是15日,對于山林權屬糾紛,審查是否符合受理條件是30日。

劉海輝強調,在案件調查、調處方面,應注意現場調查勘驗、組織調解等程序環節,應不少于2名調處人員參與制作勘驗筆錄、調解筆錄等方面的規定,并要在相應的期限內完成各調處程序步驟。在案件作出行政裁決時,則要準確告知當事人救濟途徑及期限,尤其需要注意《行政復議法》第三十條關于行政復議前置的規定。

近年來,為先期解決基層調處機構新、人員新、業務新,不敢受理案件、不懂調處程序的問題,廣東省自然資源廳通過編撰教材、舉辦網絡視頻培訓、加大基層調處工作人員培訓力度等,盡快培養一支了解權屬歷史、熟悉法律法規、善做群眾工作、懂得調解處理的專業隊伍。

廣東廳有關負責人表示,當前權屬糾紛調處工作面臨的形勢依然嚴峻、群眾要求依然迫切、工作任務依然繁重、崗位責任依然重大。下一步工作要重點抓好以下方面:要充分認識到權屬糾紛調處工作的重要性,避免因土地權屬糾紛調處引發群眾矛盾,加強溝通協調,依法依規做好山林土地權屬糾紛調處工作;要在全省范圍內進一步開展調研活動,把山林土地權屬糾紛的危害、爭議調處的難度、政策法規以及機構隊伍建設的滯后等情況摸清摸準,解決一些實際問題;要深入推進山林土地權屬糾紛調處制度建設,通過機制創新增強調處實際效果;要抱著積極主動的態度,細心耐心的方法,堅持政策性和靈活性相結合的原則,扎實做好權屬糾紛調處工作。

廣東廳透露,將對沒有任何類型權屬爭議案件的17個縣區以及深圳市9個區,予以函詢確認零案件是否屬實,明確瞞報不報的后果。對只有1~5宗案件的21個縣區,加大督辦力度,在依法依規的前提下,督促當地力爭一年內辦結清零。此外,還將以文件形式明確要求積存5宗(不含5宗)以上縣區制定近、中、遠期調處計劃,按照先易后難的原則,采取領導包案、成立專班等方式,以每年妥善解決5~7宗的速度,推進本縣區積存案件的逐步化解工作。

據悉,廣東廳已做到了每宗權屬爭議案件均按爭議對象、爭議范圍、爭議面積“爭議三要素”標繪在0.2米分辨率的高分影像圖上,實現了全省自然資源權屬爭議案件明細一張表、權屬爭議區域分布一張圖。

“今后,各地每辦結一宗案件,均需向廣東省自然資源廳報送結案材料,予以銷案。實現全省各地積存案件數、立案辦理數、結案數一本賬,做實爭議案件信息,真實掌握各地爭議案件家底和辦結情況。”陳鏡亮說道。

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