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城鄉建設用地增減之道

2019-11-11 10:30:00    來源: 中國自然資源報    作者:焦思穎

 

四川省巴中市易地扶貧搬遷安置點。資料圖片

四川省巴中市易地扶貧搬遷安置點。資料圖片

核心提示

隨著我國主要矛盾和主要任務的變化,城鄉建設用地增減掛鉤政策實踐也從最早始于長三角地區的單一土地政策,不斷向更深、更廣的內涵拓展。黨的十八大以來,自然資源部翻箱倒柜、傾囊相助,先后3次拓展增減掛鉤范圍、豐富增減掛鉤內涵,將其作為助推脫貧攻堅的重要制度工具,為四川巴中、河南封丘、陜西延安等貧困地區帶來了新希望。而在未來,隨著形勢的發展,增減掛鉤政策的含金量還需繼續挖潛,政策也需要進一步規范、完善,為脫貧攻堅注入新的活力。

離鄉打工十幾年,四川省巴中市通江縣大干溪村的村民朱繼海又回來了。在一波波村民涌向城市的浪潮中,他選擇了回到家鄉。

就在幾年前,大干溪村還是一個被山困住的村莊。“當年我發誓再也不回這個窮山溝了。”站在已經建好的大干溪村扶貧搬遷聚居點,朱繼海還難以相信這里是他的家鄉。

大干溪村深處秦巴山內部,山高坡陡、溝壑縱橫,村民傍山坡而居,在山脈環繞中,整個村像個大水缸,又被村民們形象地稱為“大缸溪”。

說起過去,朱繼海滿眼是絕望:“山太大了,孩子上學要翻兩座山;地太硬了,種啥收成都不高;路太遠了,外面的人進不來,里面的人也出不去。”

人窮了,慢慢就變懶了,守著炭火,抽一袋煙,一坐就是一天,貧窮帶來的有眼淚、饑餓,更多的是絕望。

而城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施,徹底改變了大干溪的面貌,讓朱繼海看到了希望。

非常之階段,非常之舉措

2015年8月,當通江縣國土資源局諾水河國土資源所所長劉峰被派駐到大干溪村任“第一書記”的那一刻,他的腦子里一片空白。大干溪村的村民大都居住在秦巴山一帶特有的穿斗房里,房型通常為木質五柱落腳結構,屋分兩層,人住樓上,樓下圈養牲畜,以避免蟲蛇侵擾和潮濕。大干溪村存在安全隱患的穿斗房占98.7%,村民李玉海就居住在這樣的房子里。

沒有可安居的房子,別的就更別提了。大干溪村一米硬化道路都沒有,村內只有一條沿山而下的土路,碎石鋪成的路面非常狹窄,路沿下就是千仞山澗,人們出行基本靠走,走出大山,一走就是一天。天天過得一個樣,貧困像宿命困住了大干溪人。

大山像一道屏障,將大干溪阻隔在了繁華之外,是山困住了這個村莊。“蜀道再難,也要從這里突圍,只有走出困局,才能帶來機會。”劉峰說。

而讓大干溪從貧困中突圍的正是增減掛鉤政策。

城鄉建設用地增減掛鉤是指在一定區域內,依據土地利用總體規劃,將布局零散、利用粗放的建設用地整理復墾為農用地(即拆舊),將產生的增減掛鉤節余指標用于城鄉建設(即建新),實現耕地面積不減少、質量不降低、建設用地總量不增加,城鄉用地布局更合理。

據自然資源部國土空間用途管制司負責人介紹,我國增減掛鉤的實踐,最早始于長三角等社會經濟發展較快的地區,為謀求新的發展空間、倒逼存量建設用地挖潛,地方積極探索實踐土地置換、農用地整理指標折抵和建設用地指標周轉等政策。

隨著我國主要矛盾和主要任務的變化,增減掛鉤政策也在不斷拓展內涵。

2012年,黨的十八大召開,歷史的接力棒傳遞到以習近平同志為核心的黨中央手中。此時,中國反貧困斗爭進入新的階段。

國際經驗表明,當一國貧困人口數占總人口的10%以下時,減貧就進入“最艱難階段”。2012年,中國這一比例為10.2%。

非常之階段,需要非常之舉措。如何撬動貧困這座大山,讓老百姓享受更多看得見、摸得著、觸得到實惠,成為增減掛鉤政策不斷拓展的一大考量。

為落實中央部署要求,進一步促進土地、資金要素在城鎮和農村內部、城鄉之間合理流動,自然資源部翻箱倒柜、傾囊相助,先后3次拓展增減掛鉤范圍、豐富增減掛鉤內涵,將其作為助推脫貧攻堅的重要制度工具。

2016年2月,原國土資源部突破“縣域范圍內建新拆舊對應設置項目區”的管理模式,實行拆舊建新分別管理和增減掛鉤節余指標管理新機制;允許集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣可以將增減掛鉤節余指標在省域內流轉使用,涉及河北、山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏等20個省區,共832個貧困縣。

2017年4月,為進一步發揮增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的作用,原國土資源部再次拓展增減掛鉤范圍,允許省級貧困縣的增減掛鉤節余指標在省域內流轉使用,至此,節余指標可在省域范圍內流轉使用的范圍覆蓋了28個省份、1250個貧困縣。

2017年9月,為進一步落實習近平總書記關于深度貧困地區是“堅中之堅”,要加大政策傾斜力度的要求,原國土資源部第三次拓展增減掛鉤節余指標流轉范圍,允許“三區三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節余指標跨省域流轉。

增減掛鉤政策為貧困的巴中市帶來了希望。巴中市充分利用增減掛鉤項目,綜合考慮、統籌規劃,在大干溪村共啟動實施了4個聚居點新居建設。以宅基地換新房,顯化農村建設用地價值,獲取城鄉建設用地級差收益,幫助農民統籌規劃集中建設新房舍。

“好政策改變了我們的命運,如果沒有增減掛鉤,我可能一輩子就這樣了。”村民李玉海感慨地說。

河南省盧氏縣利用宅基地復墾券政策建成的易地扶貧搬遷新社區。張永強/圖

河南省盧氏縣利用宅基地復墾券政策建成的易地扶貧搬遷新社區。張永強/圖

統籌城鄉,破解不平衡

起初,一些村民心存顧慮:“真的有那么好嗎?”“搬到山下,種地要多走好幾里地。”但是在當地自然資源部門耐心說服與附近縣區已搬遷村民的帶動下,村民漸漸動了心。

貧困戶蓋房的錢從哪里來?巴中市自然資源和規劃局副局長伏曙光介紹,在這里,貧困戶易地扶貧搬遷住房每平方米造價是950元,資金來源于掛鉤周轉指標交易資金;還有一部分是地災搬遷的補助資金,剩余為農民自籌資金。李玉海幾乎沒掏什么錢就能搬進新房子。大干溪村84戶村民中61戶自愿參加了聚居點建設,其中20戶建檔貧困戶全部參加。

如今,已經建好的新居紅墻白瓦,在大山中格外亮眼,安置點的住房設計都是社區統一規劃、獨門獨院的二層小樓。“新居規劃設計一步到位,鐵門、不銹鋼窗戶、混凝土,可以供三代人居住幾十年不用翻建,年底前即將全面竣工。”巴中局辦公室主任崔詠竹介紹。絕望的李玉海生活中突然有了希望,他期待著早日搬進新家。

“寧愿苦干,不愿苦熬!”巴中局對整治好的土地開始有效利用,邀請專業機構對全村進行土壤化學成分分析和水文工程地質環境分析,摸清適宜產業發展的家底的同時,聘請農業專家定期對村民授課。

大干溪成立了1個專業合作社,充分利用坡地資源優勢,規模發展特色種養。土地不負有心人,目前大干溪已種植優質核桃1.2萬株、魔芋100畝、銀(木)耳1000余瓶;養殖土豬200余頭、土雞3000余只、羊500余只、牛50余頭。

下一步,巴中局還計劃借力企業培育現代農業。“巴中綠色、生態優勢明顯,在扶貧開發中,可以依托豐富的優勢資源,如南江金銀花、黃羊、通江銀耳、巴山土雞等,進一步做大做強特色品牌,發展農產品的精深加工,帶動農業發展和農民增收致富。”伏曙光說。

李玉海的故事是千千萬萬脫貧實例中的一個。四川巴中作為革命老區、秦巴山區集中連片貧困地區,2016年2月,在全國率先開展增減掛鉤節余指標省域內流轉,運用增減掛鉤政策開展“巴山新居”脫貧攻堅工程,項目區覆蓋了全市近40%的貧困村,建成新型聚居點近800個,解決了1萬余困難群眾的安居問題,同時,帶動產業振興,幫助農民致富。

“增減掛鉤政策,一方面解決了易地扶貧搬遷用地問題,將符合條件的500余個易地扶貧搬遷安置點與增減掛鉤統籌實施,不但解決了選址無序、用地指標無法覆蓋等問題,還有效化解了‘臨界貧困’群眾與易地扶貧搬遷戶在補助政策方面可能引發的社會矛盾。另一方面,以指標流轉為依托解決了償債難題,巴中市先后與成都、眉山等地達成1.65萬余畝流轉協議,價款達近50億元,不但可償還實施增減掛鉤產生的債務,還能為市縣兩級籌集逾10億元的政府純收益用于脫貧攻堅。”四川省自然資源廳國土空間用途管制處副處長楊韜說。

對于增減掛鉤政策的效用,自然資源部國土空間用途管制司負責人這樣闡釋:“增減掛鉤政策將城市產生的較高土地級差收益返還產生指標的農村,搭建了社會資金投入新農村建設的載體和平臺。對貧困地區,籌集了拆遷安置、土地復墾、基礎設施建設、農村集體經濟發展等各類資金,改善了農村生產生活條件;對幫扶地區,解決了計劃指標緊、占補平衡難、項目落地難的問題,保障了工業化、城鎮化用地需求;對國家,在建設用地總量不增加、耕地不減少的前提下,優化了區域、城鄉的用地結構和布局,改善了生態環境,實現了資金資源的雙向流動和優勢互補,要素配置更加合理。”

朱繼海走出山溝溝靠的是雙腳:一腳泥、一腳土;而再回來時,他開著汽車,走在暢通的盤山路上,住進了敞亮干凈的新房。朱繼海就這樣改變了想法:不想再走了,他在大干溪看到了希望。

釋放政策潛能,搭建資本互換橋梁

而在河南,因黃河改道而被甩進命運旋渦的灘區人,如今再也不用過“水禽子里被黃河攆著逃跑”的日子了。

1855年,侵奪淮河入海流路600多年的黃河,突然在河南境內決口改道,肆虐的河水裹挾泥沙,漫過莊稼、淹沒村莊、沖毀房屋……滔滔黃河水在滋養沿黃百姓的同時,也讓貧困落后像泥沙一樣沉淀在灘區。

在河南封丘縣,許多灘區人都忘不了“落河村”的噩夢。洪水來襲,房子便像被切豆腐一樣地往河里掉,一會兒工夫,整個村子就落到河里,從此消失殆盡。

這樣的場景,河南省臺前縣65歲的村民李忠學見過不止一次。他出生的村莊在他8歲那年“掉進了河里”。

如今,在黃河灘區內的河南省封丘縣、臺前縣的百姓們搬進了新樓房、過上了新生活,再不用受灌溉難、吃水難、用電難、出行難、上學難、就醫難、安居難、娶親難的“灘區八難”困擾。

河流迅且濁,湯湯不可陵。破解千里黃河灘區數百萬住民的世紀難題的離不開河南省依據增減掛鉤政策探索出的宅基地復墾券制度,這一政策成為河南省經濟發達地區與貧困地區扶貧協作和對口支援的有力工具。

據河南省自然資源廳副廳長陳治勝介紹,宅基地復墾券分為 A、B 兩類。從產生范圍看,A 類復墾券是由易地扶貧搬遷及同步搬遷、黃河灘區居民遷建后,農村宅基地及相應的其他農村建設用地拆舊復墾所產生的;B 類復墾券是由其他農村集體建設用地拆舊復墾產生的。從使用范圍看,全省范圍內縣級政府和政府批準的園區等均可使用 A 類、B 類復墾券;在鄭州市區范圍內,擬競拍商品住宅用地(民生項目安置用地除外)的房地產企業,應持 A 類復墾券參與土地競拍活動。

“我們搭建了交易平臺,明確規定指標產生主體、交易價格、交易方式、交易規則等,實現交易公開、快捷,激發了貧困縣交易指標的積極性,減少了因協商交易帶來的風險。同時,在綜合考慮易地扶貧搬遷和黃河灘區居民遷建成本、群眾長遠生計等因素基礎上,確定宅基地復墾券的最低保護價為每畝16萬元、最高熔斷價格為30萬元,避免復墾券交易價格過高,造成對鄭州市商品住宅價格的影響;復墾券用于鄭州市市內五區和鄭東新區、鄭州經濟技術開發區、鄭州高新區范圍內的房地產企業。為了保證搬遷群眾在搬遷后的生活和后續發展,規定將群眾收益資金由縣級政府統一與省扶貧公司簽訂委托協議,進行投資理財,每年返還群眾投資收益,委托期滿后本金一次性返還,確保收益長期、穩定、可持續和最大化,努力實現群眾搬得出、穩得住、能發展。”河南省自然資源廳國土空間用途管制處調研員文宏強說。

宅基地復墾券制度的建立,充分釋放了增減掛鉤政策的潛能,迅速搭建起了貧困地區土地資源與省內發達地區資本互換的“橋梁”,在脫貧攻堅大局中發揮了重要支撐作用。

截至目前,河南已交易宅基地 A、B類復墾券 12.25 萬畝,收益 240.35 億元,其中 A 類復墾券交易 2.54 萬畝,收益 76.4 億元,惠及23 個易地扶貧搬遷縣、10 萬多搬遷群眾和 8 個黃河灘區居民遷建縣;B 類復墾券交易 9.71 萬畝,交易收益 163.95 億元,惠及19 個貧困縣和灘區遷建縣,有力助推了全省脫貧攻堅工作。

“群眾搬遷后復墾新增加的耕地,仍返還原農村集體經濟組織和農民耕種;統一的搬遷拆舊復墾,為土地規模化流轉經營創造了有利條件。通過復墾券交易,不僅盤活了農村閑置的宅基地和粗放利用的集體建設用地,支持了城鎮化地區用地,還極大改善了村容村貌、居住環境。”陳治勝說。

減了低效用地,增了高效發展空間

時間和數字,是最忠實的記錄者,記錄下了這些年來增減掛鉤政策實施所帶來的成效。

自2016年2月以來,河北、山西、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海等19個省區開展了增減掛鉤指標省域內流轉工作,累計完成流轉指標超過45萬畝,流轉收益超過1300億元,畝均流轉價格29萬元。

在節余指標跨省域調劑方面,2018年,19個深度貧困地區所在省份調出節余指標19.43萬畝,獲得調劑資金607.28億元;2019年國家繼續下達跨省域調劑節余指標任務20.88萬畝,擬調劑資金647.30億元。

這些資金作為撬動貧困、優化空間結構的“金子”,助推各地耕地規模化、產業集聚升級、美麗鄉村建設、脫貧攻堅等領域,形成了多元化應用格局,取得了1+1>2的政策效應。

在政策的落實過程中,各地針對民族地區、革命老區、貧困山區等不同類型地區的發展實際,運用增減掛鉤政策解決各自問題,不斷改革創新,探索出各具特色的成功經驗。

江西將貧困縣增減掛鉤工作與“空心村”治理、宅基地改革、農村廢棄磚瓦窯整治深度融合,盤活了一批農村存量建設用地;全面推行增減掛鉤“先墾后用”政策,實行節余指標“現貨”調劑制度,保證增減掛鉤節余指標的真實性和規范性。

江蘇則通過增減掛鉤,實現了節地水平和產出效益的雙提升,節余指標的有償流轉和土地要素價值顯現,激發了縣區挖潛盤活的主動性,用地逐步轉向高質量、高效益,顯著提升了全省土地節約集約利用水平;創新收益分配機制,將流轉收益用于建設扶貧產業園,發展“飛地經濟”,幫助區位偏僻的省定經濟薄弱村增收致富。

減了低效用地,增了高效發展空間;減了污染排放,增了環境改善;減了安全隱患,增了和諧穩定;減了低質資產,增了優質資產。在各地的探索中,增減掛鉤已經成為推動供給側結構性改革、落實五大發展理念的有效抓手。

挖掘政策真金,確保經得起檢驗

十山九禿、十年九旱的陜西延安,今年5月徹底告別了貧困。

延安是中央紅軍長征到達陜北的第一站,素以貧窮艱苦而聞名。據延安地區志記載,從明初到新中國成立的580年間,共發生旱災、洪澇、冰雹200余次。

日升月落間,這片土地發生了滄桑巨變。如今,延安居民早已告別當年紅軍居住的窯洞,住進了有著熱水的移民搬遷小區。昔日干旱少雨、千溝萬壑的黃土高原,也有了“春賞百花秋賞稻”的江南美景,洗刷掉了貧窮的苦悶。

“過去吃苦水,今天喝甜水。住上安居房,光景過得美!”延長縣56歲的脫貧戶李大鵬的信天游脫口而出,增減掛鉤政策為這片紅色的土地帶去了新的活力。

李大鵬永遠忘不了2018年10月20日,那一天,他的苦日子到頭了。“干部說要搞易地扶貧搬遷,村里的8戶人要一起搬去城里住。只掏1萬元,就能住兩室一廳的樓房!”

兩室一廳的新居內,冰箱、彩電一應俱全。兒子最懂父親的心思,早早在衛生間里裝好熱水器。喬遷當晚,李大鵬痛痛快快洗了個澡,“把身子都搓紅了”,好似要將多年的苦悶統統洗去。

70多年前,毛澤東在延安艱苦的窯洞里,開始了中國共產黨領導下對小康社會的最初探索;

40多年前,改革開放大幕開啟,大規模人口脫貧邁入新進程;

7年前,面對中外記者,習近平發出“人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標”的宣言,吹響了全面建成小康社會的沖鋒號;

再過一年,中華民族將歷史性地擺脫絕對貧困,全體中國人將共同邁入全面小康的嶄新時代。

面向未來,自然資源部國土空間用途管制司負責人認為,增減掛鉤政策的含金量還需繼續挖潛。隨著形勢的發展,政策也需要進一步規范、完善,注入新的活力。“各地要因地制宜實施增減掛鉤,探索符合當地實際的政策路徑,善于打政策組合拳,增強政策舉措的針對性和有效性。要發揮空間規劃對貧困地區扶貧開發城鄉融合發展、生態保護修復等各類用地的指導和約束作用,推進山水林田湖草全要素全類型國土綜合整治,統籌安排耕地開發利用和保護、村鎮環境治理、產業集聚升級、生態環境修復、公益設施配套等工程建設。要進一步規范工作,確保增減掛鉤政策好事辦好,經得起百姓的檢驗、歷史的檢驗。”該負責人表示。

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