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余星滌:不忘國土空間治理的初心和使命

2020-01-14 10:11:57    來源: 中國自然資源報    作者:余星滌

——談如何推進自然資源治理現代化之四   

“放眼世界,我們正在做的,是一件前無古人的大事。”一位專家在場場爆滿的國土空間規劃培訓班上如是說。誠然,目前還沒有一個國家,能夠在如此的體量和縱深下,完成系統的國土空間規劃體系建設。可供借鑒的國際經驗有限且零散,更多的路要靠我們自己摸索。

當前,各地國土空間規劃編制正在緊鑼密鼓地推進中,規劃編制者們被淹沒在基礎資料、數據、指標、規則的海洋里。他們往往面臨兩重困局:一方面來自外部,國土空間作為承載生產生活生態各類需求的空間平臺,每一次規劃方案的修改,都面臨著復雜激烈的多元利益博弈;另一方面來自內部,對于國土空間規劃這個新事物來說,無論是出身土地利用規劃、城鄉規劃還是其他專項規劃,每個規劃師都可能面臨大量的認知空白。防止國土空間規劃體系建設的多元融合目標,在層層落實過程中不斷損耗、“層層降維”,最后回到老路上去,是管理層和業界普遍擔心的問題。因此,在國土空間規劃編制中,需要時時叩問初心;在面對艱難選擇時,要堅持核心價值判斷;在面對問題時,應處理好幾大關系,掌握一些基本的思維方法。

自2015年《生態文明體制改革總體方案》發布以來,黨中央關于國土空間規劃體系建設的一系列重要戰略部署形成了幾個核心價值判斷:是不是符合生態文明建設的總體要求;資源環境問題是否得到了緩解和解決;國土空間布局是否得到優化,治理能力是否提升;人民的獲得感、歸屬感、幸福感是否增強。

筆者以為,圍繞這些核心價值判斷,應著力處理好幾大關系:

一是人與自然的關系。工業文明將生態環境作為經濟大系統的自然資源稟賦要素,而生態文明將人類經濟系統作為地球生態系統的子系統,其建設目標是實現人與自然、人與人、人與社會的和諧。國土空間規劃體系建設也應適應這個發展趨勢,尊重自然、順應自然、保護自然。

二是物質與精神的關系。在基本物質需求得到滿足的基礎上,人們會自然地追求健康美好的生活環境和精神文化的滿足。生態文明讓我們從大量生產、大量消費、大量廢棄最終超出資源環境承載力的死循環中解脫出來,在綠色發展、循環發展、低碳發展中享受美好的生活環境;在人與自然、人與人、人與社會的和諧中,得到精神的安寧和滿足。落實到規劃中,就是從原來習慣的增量規劃模式,轉向增存并重甚至是減量規劃模式。

三是守住底線和差異化管控的關系。一方面,要加強生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”的底線剛性管控,貫徹落實可持續發展的國家意志;另一方面,在底線管控之外,簡化審批程序和內容,誰審批、誰監管,管什么就批什么,給予地方更大的差別化政策空間。尤其是在詳細規劃層面,加大各領域專家和公眾參與力度,突出體現地域特色、歷史風貌、人文情懷、生態宜居。

四是“重構”與“重來”的關系。國土空間規劃是“多規”的重構和有機融合,不是推倒重來。它是在肯定原有“多規”合理性、有效性基礎上,取其精華,并根據生態文明建設的目標要求,為解決國土空間布局和資源環境的突出問題,而進行的規劃調整、重構和融合。因此,“五級三類”國土空間規劃編制并不是平地起高樓,是有現實基礎的。它更多的工作量,在統一基礎數據、技術標準、信息平臺上,在建立國土空間開發保護“一張圖”上,在統籌協調各方利益上。評價重構是否成功,就要回到核心價值觀,回到國土空間規劃體系建設的初心和使命上。

此外,針對國土空間規劃編制中普遍遇到的問題,可以考慮系統觀、整體觀、時空觀的思維方法。如:將山水林田湖草海作為一個有機整體,進行系統規劃、管制、修復;將規劃編制、管制規則、行政審批、監測監督、跟蹤評估和動態調整作為一個有機整體,規劃才“能用、管用、好用”。對于當前無法通過空間布局解決的問題,如未來發展的不確定性問題、隱伏礦藏的開發利用問題,可選用以時間換空間的方法來解決,以差別化管制規則來解決,以留白的方法來解決等。

總體來看,國土空間規劃體系建設時間緊、任務重、難度大,過分求全反易裹足不前,“畢功于一役”不切實際。不如知行合一,先解決主要矛盾,在工作推進中,動態解決問題。有道是,別怕什么困難無窮,持之以恒加油干,有一寸進步,就有一寸的歡喜。待經年回首,看千秋偉業,巍然已成。

(作者單位:自然資源部咨詢研究中心)

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