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對完善《國土資源違法行為查處工作規程》的建議

2019-12-11 09:18:06    來源: 中國自然資源報    作者:張春雨

原國土資源部于2014年9月10日制定發布了《國土資源違法行為查處工作規程》(以下簡稱《規程》),并于當年10月1日開始施行。《規程》實施5年來,在規范國土資源違法行為查處工作,提高執法水平,提升執法效能等方面發揮了重要作用。但隨著經濟社會的發展,國家新制定出臺或修訂完善了一些法律法規或執法方面的制度,特別是2018年機構改革組建自然資源部,原國土資源行政執法轉變為自然資源行政執法后,《規程》中的一些內容已經與實際不符,建議作進一步的修改完善。

基于法律或司法解釋的修改所應進行的修改

2019年8月26日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議作出修改《土地管理法》的決定,對原《土地管理法》作了多處修改,其中涉及執法方面的修改有8處,分別涉及原《土地管理法》第六十六條、第七十條、第七十四條、第七十七條、第八十一條、第八十二條、第八十四條,還有一處為文字修改。修改后,不僅一些法律的內容發生了變化,而且法律條目的順序也發生了變化。《規程》中,特別是附錄A中引用了很多《土地管理法》的條款,需要根據修改后《土地管理法》作出相應修改。

2016年11月28日,最高人民法院、最高人民檢察院對最高人民法院于2003年制定的《關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋〔2003〕9號)進行修改后,聯合公布了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕25號),并自2016年12月1日起施行。《規程》,特別是《規程》附錄B中引用了很多法釋〔2003〕9號的內容也需要根據新的司法解釋作出相應修改。

基于機構改革發生的變化所應進行的修改

為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題,實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理,在2018年黨和國家機構改革中組建了自然資源部。基于管理職責的調整,機構改革后,原國土資源行政執法演變為自然資源行政執法。部、省、市、縣四級自然資源部門都具有土地、礦產、規劃、測繪四個方面的執法職責。其中,土地執法職責中的農村宅基地執法職責又調整為由農業農村部門履行。《規程》的內容只涉及土地、礦產兩個方面的執法內容,需要根據新的執法職責補充增加規劃、測繪方面的執法內容。基于執法職責調整所需進行修改的內容非常多,不僅涉及正文(如制定依據、行政處罰種類等等),而且還需補充增加規劃、測繪兩個方面的附錄。

在2018年黨和國家機構改革中組建了國家監察委員會。國家監察委員會是中國特色的反腐敗工作機構,把原來的行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的工作力量整合起來,既查違紀問題,又查職務違法、職務犯罪問題。國家、省、市、縣各級監察委員會成立后,對涉嫌職務犯罪的行為,要先由監察委員會立案調查,調查終結后移送檢察機關依法審查、提起公訴,最后由人民法院負責審判。在機構改革前,土地、礦產違法涉嫌犯罪,依法需要追究刑事責任的,要向公安、檢察機關移送追究刑事責任。機構改革后,移送機關發生了變化。如國家機關工作人員違法批準、占用土地或違法低價出讓國有土地使用權,達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的,自然資源部門在調查終結后,應當依法及時將案件移送相關監察委員會,而不再是相關人民檢察院。因此,《規程》有關涉嫌職務犯罪移送檢察機關的內容需進行相應的修改。

基于新的執法制度所應進行的修改

2018年12月5日,為指導各地區、各部門全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度(以下統稱“三項制度”),國務院辦公廳印發了《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》(國辦發〔2018〕118號)。《指導意見》聚焦行政執法的源頭、過程、結果等關鍵環節,對全面推行“三項制度”作出了具體部署、提出了明確要求。“三項制度”是有效規范行政執法工作的重要制度,對全面實現執法信息公開透明、執法全過程留痕、執法決定合法有效,提升行政執法能力和水平具有重要作用。自然資源違法行為查處工作作為一項重要的行政執法工作,當然要堅決落實“三項制度”的有關要求,首先要在制度上予以體現。因此,《規程》應在查處信息公開、調查過程記錄、處罰決定法制審核等方面相應補充增加有關內容。

基于《規程》本身存在的缺陷所應進行的修改

《規程》在正文“不予處罰、從輕或者減輕處罰”部分規定:“行政處罰告知書下發前主動消除違法狀態的,可以不予行政處罰”。這一規定與《行政處罰法》的規定不符,同時也不利于有效懲處違法行為。《行政處罰法》第二十七條規定:“ 當事人有下列情形之一的,應當依法從輕或者減輕行政處罰:(一)主動消除或者減輕違法行為危害后果的;(二)受他人脅迫有違法行為的;(三)配合行政機關查處違法行為有立功表現的;(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”。根據該規定,只有對違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的情形,才能不予行政處罰;對主動消除或者減輕違法行為危害后果的情形,只能依法從輕或者減輕行政處罰。但《規程》卻規定對主動消除違法狀態的,可以不予行政處罰,而且還規定對行政處罰告知書下發前主動消除違法狀態的,就可以不予行政處罰。這一規定導致實踐當中很難依法懲處違法行為。

《規程》附錄A中規定:“違法占用的土地為建設用地或未利用地的,責令退還土地,可以并處罰款”。根據《土地管理法》的規定,未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地,對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀,對符合土地利用總體規劃的,沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,可以并處罰款;對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。該條款只規定對擅自將農用地改為建設用地的,根據是否符合規劃給予拆除或沒收,可以并處罰款的處罰,但如違法占用的土地為建設用地或未利用地,則沒有相應的規定。《規程》作出“違法占用的土地為建設用地或未利用地的,責令退還土地,可以并處罰款”的規定,本義是好的,是為了彌補法律存在的漏洞,但卻與《行政處罰法》的規定不相符,在實踐當中也難以落實。《行政處罰法》第九條規定“法律可以設定各種行政處罰”,第十條規定“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰”,第十二條規定“國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、行政法規的,前款規定的國務院部、委員會制定的規章對違反行政管理秩序的行為,可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定”。根據以上規定,行政處罰的設定原則上只有法律或行政法規才能設定,部門規章也只能對尚未制定法律、行政法規的違法行為,設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。而《規程》只是普通文件,是無權設定行政處罰的。如按照《規程》的規定,對違法占用建設用地或未利用地的行為,給予責令退還土地,并處罰款的行政處罰,一旦行政相對人提起行政訴訟,根據《規程》這一規定作出行政處罰的行政機關也必然敗訴。

對《規程》上述兩種不符合法律規定,在實踐當中也不利于有效執法的規定,建議應在修改完善《規程》時予以刪除。

(作者單位:北京交通大學法學院)

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