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主動調解:促進行政爭議實質性化解

2019-11-13 14:26:24    來源: 中國自然資源報    作者:吳滌

《自然資源行政應訴規定》(簡稱《規定》)第二十條明確,應訴承辦機構收到應訴通知書后,認為能夠采取解釋說明、補充完善相關行政程序、積極履行法定職責等措施化解行政爭議的,應當及時提出具體措施的建議,必要時應當經本部門負責人同意,與人民法院、原告溝通協商,但不得采取欺騙、脅迫等手段迫使原告撤訴。應訴承辦機構為化解行政爭議所采取的措施,不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益,不得違反法律法規的規定。這是關于自然資源主管部門主動化解行政爭議的規定。

新修改的《行政訴訟法》將“解決行政爭議”作為立法目的之一。新法實施后,人民法院在行政審判實踐中體現出新的價值取向,即在加大對行政機關司法監督力度的同時,更加支持行政機關采取積極協調、主動糾錯等措施,推動矛盾糾紛的實質性化解。為進一步鼓勵行政應訴機構在不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的前提下積極作為,推動矛盾糾紛的實質性化解,《規定》將實踐中的成功經驗總結上升為制度成果,對于能夠通過釋明法律政策引導當事人通過其他途徑維護其合法權益,通過補充完善相關行政程序、積極履行法定職責等措施化解行政爭議等情形作出了明確規定。協調化解糾紛,應當遵循自愿、合法原則,不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

主動調解的性質

這里的主動調解既不同于行政調解,也不同于司法調解。行政調解是指在行政機關主持下、以爭議雙方自愿為原則,通過行政機關的調解,促使爭議當事人達成協議,從而解決爭議的活動。司法調解是指人民法院采取調解方式處理民事糾紛案件,多特指民事訴訟調解。新修改的《行政訴訟法》首次規定,行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。本條的“主動調解”更類似于“積極協調”,是自然資源主管部門根據實際情況,主動要求人民法院居中調解,通過積極履行法定職責或者修正已作出的行政行為,爭取在人民法院作出判決和裁定前與原告協商一致,實現原告撤回起訴的結果。我們鼓勵“主動調解”,是因為行政程序相較司法程序,以靈活、快速、便捷見長。行政訴訟案件中,自然資源主管部門如果發現自己的行政行為雖然合法但引發行政相對人誤解,或者確實有違法之處以及未履職的情形,可以采取積極措施化解行政爭議,不必非得等到司法審判結果才重新啟動行政程序。

需要說明的是,這里的“主動調解”的范圍并不局限于《行政訴訟法》規定的適用調解情形。

自然資源主管部門主動調解的情形

一般來說,被訴行政行為存在以下情形之一的,被訴自然資源主管部門可以以補正或者更正通知書的方式予以補救,向原告進行解釋,并及時與人民法院進行溝通:未說明理由的;文字表述有錯漏或者需要進一步明確的;計算有誤的;對法律條文援引不具體的;未載明作出日期的;其他程序上存在輕微瑕疵,但是未對公民、法人和其他組織的合法權益產生不利影響的。

原告訴訟請求為自然資源主管部門不履行法定職責的,自然資源主管部門可以及時采取措施履行法定職責,并與人民法院溝通協商,向原告釋明履行相應法定職責的前提和條件,爭取原告理解。

承諾作出補救性行政行為的,自然資源主管部門應當保證履行。因為根據《行政訴訟法》規定,人民法院裁定準許原告撤訴后,原告以同一事實和理由重新起訴的,人民法院不予立案。如果自然資源主管部門不遵守承諾,將會嚴重損害原告的訴訟權利和部門形象。

主動調解的程序

與人民法院溝通。自然資源主管部門要求主動調解,應當先與人民法院溝通,請合議庭主持調解,不宜直接與原告溝通。

必要時應當經本部門負責人同意。行政訴訟程序中,訴訟代理人的授權委托書應當載明委托事項和具體權限。參照《民事訴訟法》相關規定,訴訟代理人代為承認、放棄、變更訴訟請求,進行和解,提起反訴或者上訴,必須有委托人的特別授權。因此,自然資源主管部門如果要啟動主動調解程序,有兩種方式:一種是在授權委托書中作出特別授權;另一種是在授權委托書中作一般授權,如果主動調解中需要作出一些承諾,再報請部門負責人同意。一般情況下,多采用第二種方式。

告知程序。自然資源主管部門在一審期間改變被訴行政行為的,應當書面告知人民法院。

主動調解的結果。目前來看,主要有三種結果:第一種是經法院準許后原告撤訴;第二種是人民法院制作調解書結案。此種情形下,行政訴訟案件應當屬于行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件。第三種是調解未成功或者調解書送達前一方反悔的,人民法院及時作出判決。另外,原告或者第三人對改變后的行政行為不服提起訴訟的,人民法院應當就改變后的行政行為進行審理。被告改變原違法行政行為,原告仍要求確認原行政行為違法的,人民法院應當依法作出確認判決。原告起訴自然資源主管部門不作為,在訴訟中被告作出行政行為,原告不撤訴的,人民法院應當就不作為依法作出確認判決。

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