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三宗涉地案入選“推進中國法治進程十大行政復議案例”

2019-11-11 10:32:57    來源: 中國自然資源報    作者:

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為紀念《行政復議法》實施二十周年,中國法學會行政法學研究會、中國政法大學法治政府研究院和《中國法律評論》共同發起了“推進中國法治進程十大行政復議案例”評選活動。經過提名推薦、通信評審、專家集中評審環節,在95件行政復議案例中遴選出了10件對行政復議制度發展具有推動性的案件。其中有三起涉地案件最終入選,本期摘編這三起案例以供參考。

案件回顧

2016年,被申請人中山市原國土資源局(以下簡稱被申請人)根據第三人李某等(以下簡稱第三人)提交的土地變更登記申請核發《國有土地使用權證》,將涉案土地使用權變更至第三人名下。經查明,該《國有土地使用權證》由涉案地塊集體土地證變更而來,目前該《國有土地使用權證》已注銷,涉案地塊登記為:粵(2015)009282號,權利人為中山市某服裝有限公司;國(2011)易0900948號,權利人為中山市某經濟聯合總社。

申請人某經濟合作社(以下簡稱申請人)稱,涉案地塊自始為申請人集體所有的水田,該宗土地由集體經營,至今未知有辦理過土地征收、農用地轉用審批,被申請人直接批復轉為工業用地,違反《土地管理法》關于“土地征收”“農用地轉用”審批的權限和程序規定,同時,也規避“占補平衡”規定,屬于違法進行國有土地使用權登記的行為。

復議機關作出復議決定,確認被申請人核發的涉案《國有土地使用證》違法,理由為:第三人申請涉案地塊的土地使用權變更登記,應按《土地登記規則》相關規定提交材料進行辦理。但被申請人未能提交涉案土地登記檔案中所有權發生改變的證明文件,也無其他相關的佐證材料,應視為未提供土地權屬來源證明。因此,被申請人向第三人核發涉案地塊國有土地使用證存在事實認定不清、證據不足的問題,明顯不當。

根據《不動產登記暫行條例實施細則》第八十條的規定,雖然涉案國有土地使用證登記確有錯誤,但涉案地塊已經辦理了涉及不動產權利處分的登記,涉案國有土地使用證已收回注銷并核發了新的國有土地使用權證,產生新的土地使用權人,屬于前述規定情形。同時,參照行政訴訟法的規定,涉案國有土地使用證已注銷,撤銷該證已無實際意義亦無可撤銷的內容。故復議機關確認被申請人向第三人核發《國有土地使用證》違法。

為土地登記行為及復議確立規則

——某經濟合作社訴中山市原國土資源局頒發《國有土地使用證》案

專家點評

楊偉東

某經濟合作社不服《國有土地使用證》案(以下簡稱經濟合作社案),是一起典型的土地登記案件,此案為規范土地登記行為,以及為此類行為審查和審理,提供了重要指引。

從類別上劃分,土地登記行政案件可歸入自然資源類行政案件范疇。改革開放后,伴隨著我國經濟社會快速發展,土地及其上的房屋、礦產等自然資源經濟價值日益凸顯。相應地,因自然資源權屬清、邊界不明等使用權和所有權糾紛不斷增多。經濟合作社案,就屬于眾多案件中的一個。正如此案所顯示,這類案件往往呈現如下特點。

一是具有重大性。此類案件涉及的案值數額通常巨大,常常少則百萬元之多,多則千萬、上億甚至幾十億之重。經濟合作社案中,涉案的《國有土地使用證》所載土地面積為23862.9平方米。而重大性不僅指案值大,還表現在影響重大,涉案主體多,人員眾多。經濟合作社案中,除涉及某經濟合作社及其眾多社員,還包括白鯉村、東升鎮、三個第三人,以及被申請人等。

二是具有復雜性。此類案件法律關系復雜、行政關系與民事關系交織,或民事訴訟與行政訴訟紛呈,或如本案一樣有多個行政行為被訴和引發多起行政案件。

三是時間跨度長。本案被訴《國有土地使用證》頒發于2007年,2018年9月本案復議申請人提出復議申請,申請時距被復議行為作出已逾十年,時間長。從實踐觀察,有不少時間跨度遠超此案。土地等不動產幾經轉手,法律規定、政策安排幾經變遷,事實復雜,面臨取證難等難題。

正是基于上述特點,這類案件的處理不僅關系重大,影響社會穩定,而且處理難度大,事關法律關系穩定。經濟合作社案,為處理此類案件和規范登記行為提供了重要參考。

本案以確認土地不動產行為違法而告終,復議機關的決定對規范不動產登記行為有重要參考價值。根據《不動產登記暫行條例》規定,不動產登記是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。由于不動產包括土地、海域以及房屋、林木等定著物,經濟和社會價值高,與人們的生產生活關聯密切。因此,不動產對保護權利人合法權益,實現經濟社會關系穩定至關重要。

正源于此,《不動產登記暫行條例》第四條第二款明確規定:“不動產登記遵循嚴格管理、穩定連續、方便群眾的原則。”嚴格管理意味著必須依法履行不動產登記的審查義務,在不動產登記中登記機關應依法、基于事實進行審查后作出判斷。本案中被申請復議行為屬于土地使用權變更登記,登記機關應按照《土地登記規則》相關規定提交材料進行辦理,但在登記中登記機關未盡到審查義務,在復議中被申請人未能提交涉案土地登記檔案中所有權發生改變的證明文件,也無其他相關的佐證材料,因此被認為未提供土地權屬來源證明,復議機關認定被申請人向第三人核發涉案地塊國有土地使用證存在事實認定不清、證據不足的問題。正是基于此,復議機關認定登記行為違法。

(作者系中央黨校(國家行政學院)教授,中國法學會行政法學研究會常務理事)

案件回顧

2007年7月8日,安徽省潁上縣人民政府逐級上報建設用地項目呈報材料,申請征收潁上縣慎城鎮集體土地15.5664公頃。2007年12月28日,被申請人安徽省人民政府(以下簡稱被申請人)作出皖政地〔2007〕473號批復,批準了上述用地申請。申請人馬某(以下簡稱申請人)的承包地位于擬征地范圍內。

2008年8月15日,潁上縣人民政府逐級上報建設用地項目呈報材料,申請征收潁上縣慎城鎮、江口鎮、十八里鋪鎮集體土地15.8002公頃。2009年2月5日,被申請人作出皖政地〔2009〕54號批復,批準了上述用地申請。申請人使用的宅基地位于勘測定界圖圖示確定的擬征地塊范圍內。

復議機關撤銷了被申請人作出的皖政地〔2007〕473號批復,理由為,就皖政地〔2007〕473號批復,該批次用地,勘測定界圖圖示與勘測定界坐標點一致。根據上述勘測定界材料,本批次征地共涉及4個地塊,地塊1位于慎城鎮潁陽社區,地塊2約一半位于潁陽社區,另一半位于尤崗社區,地塊3和地塊4均位于尤崗社區。

但是,征地報批材料中工作人員在土地利用現狀圖和土地利用總體規劃圖上分別標注的地塊形狀和位置與勘測定界圖不完全一致,并且存在被征收土地所有權人認定錯誤和征地程序缺失問題:一是本批次征地報批材料“一書四方案”中將本批次征收的4個地塊全部認定為尤崗社區所有;二是地方政府在征地報批前僅向尤崗社區進行了告知、確認,未向潁陽社區居委會及潁陽社區被征地農戶進行告知、確認,且在征地報批材料附具的《征地情況調查確認表》上簽名的300名農戶均不是本批次征地涉及的被征地農戶。考慮到本案被征收土地已用于潁上第一中學等項目建設,征地補償款也已經發放,國務院裁決確認皖政地〔2007〕473批復違法。

就皖政地〔2009〕54號批復,該批次用地存在勘測定界圖圖示與勘測定界坐標點不一致,勘測定界材料本身矛盾,不能確定用地位置問題。如果依據圖示標注的地塊確定征地位置,地塊位于申請人所在的尤崗社區土樓隊;如果依據坐標點確定征地位置,地塊位于尤崗社區朱莊境內,不涉及申請人所在的土樓隊。考慮到本批次征地具體行政行為的內容并不確定,且無論依據圖示還是依據坐標點確定位置的地塊均未開始使用,補償款也未發放,國務院裁決撤銷了皖政地〔2009〕54號批復。

推動行政機關重視土地征收告知程序

——馬某訴安徽省人民政府土地征收案

專家點評

王敬波

本案是一起典型的政府違法征收農村集體土地案件,從擬征地范圍紅線的繪制,到現狀圖及規劃圖上位置的標識,到土地權屬的認定,再到征前程序的履行,錯漏頻出,值得相關部門引以為鑒。土地征收行為比較復雜,不僅涉及權屬、地類、規劃計劃等實體問題,還涉及征前告知確認聽證程序問題;涉及國務院及主管部門的規范性文件;涉及省市縣鄉村多個層級和土地、農村、林草、社保甚至發改、環保、住建等多個部門。依法辦理土地征收事項要求具體工作部門和人員一定要以人民為中心,扎扎實實、兢兢業業辦好每個步驟。

本案對推動征地機關重視行政告知,貫徹落實正當行政程序具有重要意義。當前,我國土地征收糾紛中的問題多集中在征地報批前告知、確認、聽證程序履行不到位,被征地農民知情權保障不充分上。行政告知是正當程序的重要一環,直接影響行政行為的效力和行政程序的正當性。健全完善的征收程序能夠有效保障公民財產不受非法侵犯,防止行政征收實施過程中出現暗箱操作,過程不透明,被征收人參與不夠。堅持公開原則、聽證原則和參與原則,對征收的目的進行公開,讓民眾進行評議,對征收的法律依據進行公開,對征收的流程以及征收的補償標準和結果進行公開。確保行政相對人能夠有效參與到行政征收過程中,使其了解利害得失,避免事后糾纏不清,矛盾升級。

本案屬于國務院最終裁決,系《行政復議法》第十四條規定的特殊的行政復議制度,有助于正確理解和適用國務院行政復議裁決制度。申請國務院裁決的案件,往往重大、復雜,比如涉及省級人民政府作出的征地決定的案件,涉及的人數眾多,利益關系復雜。此類案件辦理難度較大、辦理要求較高、辦理時限較長;同時,國務院的裁決是最終裁決,必須慎之又慎。國務院裁決案件的審查對象,不同于一般的行政復議,它既包括國務院部門或者省級人民政府的具體行政行為,也包括就具體行政行為作出的原級行政復議決定。

國務院的行政復議裁決職責之前由國務院原法制辦公室承擔,2018年黨和國家機構改革后,裁決職責現由司法部承擔,其內設行政復議與應訴局,具體承擔辦理國務院行政復議裁決案件、指導監督全國行政復議工作等職責。近年來,國務院裁決堅持以化解行政爭議為主線,通過監督國務院部門和省級人民政府依法行政,提升行政執法水平,加快推進法治政府建設;通過切實維護群眾的合法權益,堅持以人民為中心,讓群眾通過每一起裁決案件感受到公平正義,保障人民群眾的幸福感、獲得感和安全感。

(作者系中國政法大學法治政府研究院院長、教授,中國法學會行政法學研究會秘書長)

案件回顧

2011年9月29日,被申請人白山市人民政府(以下簡稱被申請人)發布《白山市人民政府房屋征收決定公告》,對申請人某公司(以下簡稱申請人)房屋所在地塊進行征收。2012年11月22日,申請人與第三人某房地產公司(以下簡稱第三人)簽訂《房屋土地補償協議書》。協議書約定,申請人將上述土地和房屋作價1600萬元轉讓給第三人,并就第三人付款時間和方式及責任進行了約定。

2012年12月3日,第三人向申請人支付了300萬元。2013年6月13日,申請人向第三人發送了《關于速來確認清退事宜完結并按約定支付第二批價款的函》。2013年7月8日,申請人向第三人發送了限期解除房屋土地補償協議書的通知,通知第三人必須于2013年8月10日前,前來申請人處確認清退事宜完結,并按約定支付第二批購買價款500萬元,繼續履行雙方協議及商定事項。否則,申請人即視為第三人終止受讓,立即解除與第三人簽訂的協議書。

2013年8月7日,白山市原國土資源局與第三人簽訂《國有土地使用權招拍掛成交確認書》,將11231平方米土地(含申請人上述8965平方米土地)以435萬元出讓給第三人。2013年9月28日,白山市原國土資源局與第三人就上述招拍掛成交的土地簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。同日,被申請人就上述地塊為第三人頒發《建設用地批準書》,有效期為2013年9月至2014年10月。

2013年10月10日,上述地塊的《建設用地審批表》完成審批手續。2014年6月20日,第三人向申請人支付了200萬元。2014年7月,第三人組織建筑公司進入上述地塊,強行拆除申請人房屋并施工,實際占用申請人上述土地。

復議機關作出復議決定,確認被申請人所作的《建設用地批準書》違法,理由為:被申請人為第三人頒發的《建設用地批準書》侵害了申請人的合法權益,并作出確認違法行政復議決定書。主要事實和理由是:申請人與第三人就擁有合法使用權的8965平方米土地和地上房屋簽訂《房屋土地補償協議書》,但雙方未履行協議書中的全部條款,申請人上述房屋的所有權和土地的使用權沒有轉移,仍為申請人所有。

同時,被申請人對申請人上述房屋及土地作出房屋征收決定后,未對申請人房屋及所占土地進行補償,未將申請人上述土地的使用權收為國有,白山市土地管理部門就將上述地塊掛牌出讓,被申請人為第三人頒發了《建設用地批準書》,導致申請人合法的房屋被強行拆除,房屋所占地塊被占用,該行政行為違反了《土地管理法》第十三條和《物權法》第四條的規定。

明確建設用地批準程序審查標準

——某公司訴白山市人民政府頒發《建設用地批準書》案

專家點評

譚宗澤

本案在法律適用、程序判斷和裁判理由上有以下三個方面的突出特點,對類案具有指導意義。

一是本案確認了發布房屋征收決定公告并不當然產生被征收房屋所有權人喪失物權的效果。本案所涉法律關系比較復雜。被申請人發布房屋征收決定公告在前,申請人與第三人簽訂國有土地使用權轉讓協議在后,在此階段行政行為與民事行為并存,于征收行為,行政機關未對申請人房屋及所占土地進行補償,未將申請人上述土地的使用權收歸國有,沒有完成征收程序,案涉土地使用權仍然屬于申請人;于使用權轉讓的民事行為,因沒有按照約定履行合同義務,第三人也沒有依照合同取得案涉土地使用權。因此,白山市土地管理部門將上述案涉地塊土地使用權掛牌出讓的條件并未成就,其將申請人合法擁有的國有土地使用權掛牌出讓的行為侵害了申請人受法律保護的財產權利,出讓行為違法。

本案復議機關認為,發布房屋征收決定公告并不當然產生被征收房屋所有權人喪失物權的效果。只有在依法對被征收房屋的權利人進行補償后,案涉土地使用權收歸國有的程序才完成。本案對正確理解適用《國有土地上房屋征收與補償條例》具有指導意義。

二是本案豐富了行政行為違法性繼承理論。如果行政機關出讓土地使用權的行政行為違法在先,即使之后行政機關頒發《建設用地批準書》的行為合法,申請人也有權以在先行政行為違法而請求復議機關撤銷該《建設用地批準書》。

即使僅僅從第三人通過掛牌出讓程序取得上述案涉地塊土地使用權,被申請人為第三人頒發《建設用地批準書》這一行政過程觀察本案,我們也會質疑本案申請人申請行政復議的資格和理由。因為,行政機關出讓的是國有土地使用權,向第三人頒發《建設用地批準書》也與申請人沒有利害關系,申請人似乎并不能成為行政復議的適格申請人。

然而,當我們穿透上述行為就會發現申請人請求復議的正當性在于違法行政行為的繼承性。由于行政機關將本屬于申請人的土地使用權違法出讓在先,才有了第三人取得土地使用權并申請頒發《建設用地批準書》的后續行為。即使后續行為外觀及程序并不違法,也應當因在先行政行為違法而被撤銷。

三是本案對建設用地批準程序的審查堅持了行政程序的基本規則,復議機關去除了傳統意義上的內部程序與外部程序的區分,堅持程序的完整性理念,認定違反行為順序的行政行為構成程序違法。當第三人按照外部程序的要求申請建設用地獲得批準,并持有《建設用地批準書》時,該被批準獲得的權利具有合法外觀,并不因為批準機關違反內部程序而當然被撤銷。當被申請人的頒證行為因為違法性繼承的理由和審批程序違法被復議機關撤銷時,第三人可以援用信賴利益保護原則要求被申請人給予損失補償。

就本案而言,申請人以違法性繼承的理由要求撤銷《建設用地批準書》,復議機關審理查明被申請人的行政行為同時違反法定程序,在行政機關已經解除土地使用權出讓合同,已經撤銷了《建設用地批準書》的情況下,作出確認行政機關頒發《建設用地批準書》的行為違法的復議決定,堅持了程序完整性理念,具有類案指導意義。

(作者系西南政法大學行政法學院院長、教授,中國法學會行政法學研究會副會長)

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