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從土地督察邁向自然資源督察

2019-12-19 14:33:30    來源: 中國自然資源報    作者:張乃貴

黨的十九屆四中全會強調推進國家治理體系和治理能力現代化,具體到自然資源督察領域,也面臨如何適應新變化、承擔新使命,提升自身治理體系和治理能力的新命題。從土地督察到自然資源督察,山水林田湖草生命共同體視野中、“兩統一”職責下的督察,不僅領域拓寬了、關聯性增強了,而且思維方式也要及時升級。

從土地督察到自然資源督察的新變化

自然資源督察機構是伴隨著自然資源部的誕生而確立的,前身是原國家土地督察機構。相對土地督察而言,雖然體制與格局基本沒變,但是自然資源督察的內涵、外延及其要求卻發生了重大變化。

督察目標發生顯著變化。國家土地督察制度是2004年黨中央、國務院根據當時耕地保護面臨的嚴峻形勢而決定確立的,2006年7月正式實施,主要目標是落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。實行國家自然資源督察制度是在中國特色社會主義進入新時代,生態文明體制改革的產物。為了適應生態文明建設的需要,保障落實中央關于統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,其中也包含了落實“兩個最嚴格”的要求。

督察領域大大拓展。督察領域從土地拓展到了礦產、森林、草原、海洋和國土空間規劃,內容從土地利用和管理拓展到礦產、森林、草原、海洋等自然資源開發利用、管理和生態保護修復,以及國土空間規劃實施情況。

督察對象大大延伸。督察對象從省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府,拓展到了從省級政府延伸到所轄地方各級政府,由一個省級區域一個對象(有計劃單列市的為2個)擴大到上千個。

督察任務更重、責任更大。自然資源督察從守護耕地紅線到守護生態紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條紅線,從維護國家糧食安全到維護國家生態安全、經濟安全,從維護人民群眾土地權益到維護全民所有自然資源資產所有者權益,從促進節約集約用地到促進節約集約利用自然資源。

進入新時代,自然資源督察工作要“堅持黨中央精神、國家立場、權責對等、實事求是、嚴起來”,督察隊伍要“政治強、業務精、敢碰硬、守底線”,自然資源督察機構要當好生態文明建設和自然資源管理新秩序的推動者、維護者。

自然資源督察面臨的主要問題

準確把握和推進生態文明建設難。自然資源督察機構要當好生態文明建設和自然資源管理新秩序的推動者、維護者絕非易事。在推進生態文明建設中,有傳統發展模式慣性的影響,有地方和部門利益藩籬的阻礙,有各種違法違規現象的干擾,有一些領導干部扭曲的政績觀、發展觀的沖擊等,面對生態文明建設和執行政策中出現的難題,要增強信心,采取措施迎難而上。

自然資源領域違法違規現象依然突出。在土地方面,盡管經過12年的嚴督明察,但違法違規占用耕地的情況依然存在,一些突出問題屢查屢犯。在礦產方面,非法開采、過度開采等浪費資源、破壞生態環境的現象屢禁不止。在森林及草原方面,當前非法占用林地草原并改變用途等行為對生態系統造成嚴重威脅。

自然資源督察業務基礎薄弱。這次機構改革之前,自然資源和規劃管理分散在多個部門,造成政策法規沖突,規劃底板不一,土地數據打架等現象。這種狀況,不僅嚴重影響了生態保護和土地的合理利用,也給自然資源督察造成了極大的困難。

督察隊伍的力量難以適應繁重的工作。目前大家反映最集中、最突出的問題就是“能力不足與本領恐慌”,督察難以適應繁重的工作,督察隊伍對新的業務比較生疏。

督察與被督察的矛盾將長期存在。在過去的土地督察過程中,因為職責不同、所占的位置不同、具體的工作目標也不同,督查機構和地方政府在積極配合中難免有摩擦和需要協調的問題。例如:督察問題時,有的表面配合,實際上“軟”抵制,甚至搞“敷衍整改”“虛假整改”,反督察的能力越來越強。對此,督察工作中要采取措施,迎難而上,力求督察工作落到實處,見到實效。

12年土地督察可供借鑒的寶貴經驗

12年來的土地督察工作,出色地堅守了耕地保護紅線,有效地維護了土地管理秩序與群眾的土地權益,大大促進了地方政府依法管地用地的水平,也促進了土地管理政策制度的不斷完善。

堅持圍繞中心任務開展督察,在服務大局中發揮作用。在實踐中,土地督察機構找準了定位:圍繞中心,服務大局,將土地督察融入經濟社會發展大局,緊緊圍繞中心任務開展工作,開展了一次又一次專項督察,發揮了“國土衛士”和“利劍”的作用。實踐證明,找準工作定位,才能有為又有位。

建立督察機構與省級政府的共同責任機制,形成工作合力。督察機構摒棄了傳統的監督與被監督的“貓鼠關系”,將傳統的“背靠背”的工作方法轉換為“面對面”,將相互博弈轉換為主動配合,寓監督于服務之中。通過建立并不斷完善常態化的溝通聯系制度,定期向省級政府通報情況,用督察機構掌握土地利用管理真實情況的優勢,彌補省級政府缺少真實信息來源的短板,形成齊抓共管的局面,確保督察的要求能夠通過省級黨委政府落到實處。

堅持既要發現問題又要解決問題,不斷提高督察效能。針對一些地方土地違法違規問題的共性問題,土地督察機構實行了“發現問題與解決問題并重”的原則,把解決問題作為督察的根本目的和檢驗工作成效的唯一標準。為此,建立了與地方政府共同整改的規則,把督察的職能優勢和地方政府處理人、處理事的職權優勢結合起來,進行科學的分類處理。由地方解決的,對地方一督到底;涉及政策調整的,由督察機構據實提出相關建議。

堅持督察與調研相結合,當好制定政策和科學決策的參謀。調查研究既是督察的一項重要職能,也是搞好督察的一條基本途徑。這些年來土地督察機構始終堅持開展常態化的調研和專題調研,及時掌握地方土地利用和管理中的新情況、新問題,捕捉改革發展中的熱點、焦點和難點,既為督察發現了問題,同時還形成了一系列重要的調研成果,為國務院和部黨組提供了決策參考,為調整和完善土地管理政策制度提出了接地氣的意見建議。

堅持依靠科技創新,不斷提高督察信息化水平。土地督察機構從組建開始就高度重視信息化建設,建立并運用督察信息系統。近年來,在“大督察”理念和“大數據”思維的指引下,圍繞“三大核心業務”不斷探索創新,逐步形成以綜合信息監管數據平臺為核心、“三網融合”為支撐,運用大數據、國土云等現代手段開展督察,工作效率大大提高。

堅持把黨的建設和隊伍建設放在突出位置常抓不懈,為事業發展提供堅強政治保證和組織保證。土地督察機構多年來把“嚴明勤廉”的職業道德教育實踐貫穿于土地督察制度實施全過程,堅持用習近平總書記“不忘初心,牢記使命”的指示教育激勵督察干部,造就出一支特別能戰斗、特別能奉獻、特別能拒腐的督察干部隊伍,忠誠地履行國家賦予的使命。

關于自然資源督察的思考建議

從土地督察到自然資源督察的轉換,是一個重要的歷史節點。習近平總書記曾在多次重要講話中引用古人名言“明者因時而變,知者隨時而制”,強調要創新發展。自然資源督察要以習近平生態文明思想為指導,站在新的歷史起點上,認真總結借鑒12年土地督察的寶貴經驗,繼承發揚土地督察的優良傳統,適應新變化,按照新職能和中央的新要求,以破冰前行的勇氣和創新發展的智慧,努力開創自然資源督察的新局面。

樹立系統性、整體性的新理念、新思維。習近平總書記在2013年十八屆三中全會上指出,用途管制和生態修復必須遵循自然規律,如果種樹的只管種樹,治水的只管治水,護田的只管護田,很容易顧此失彼,最終造成生態的系統性破壞。在2014年中央財經領導小組第五次會議上指出,要落實生態用途管制,繼續嚴格實行耕地用途管制,并把這一制度擴大到林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態空間。筆者從中領會到,與自然資源管理相應,自然資源督察也要樹立系統性、整體性的新理念、新思維,這就需要我們轉變理念、轉變思維。從過去“單打一”的督察向“一體化”的督察轉變,從過去對耕地資源保護的督察向對整個生命共同體保護的督察轉變,將對某些珍貴資源的嚴格保護與生態系統的恢復和重建結合起來。

夯實基礎,重構自然資源督察發現問題的新機制。一是編好“一張圖”。通過第三次全國土地利用現狀調查,徹底解決原國土、林業、草原、海洋、城建規劃等部門土地數據交叉、重疊的問題,繪制成一張真實、準確的土地利用現狀圖,并以此為基礎編制空間規劃,實現“多規合一”,劃定“三條紅線”。這張圖,將是自然資源督察工作的底圖和基礎。二是掌握“一套數據”。建議抓好數據備案,對自然資源利用和管理中形成的用地、用海、探礦采礦、補充耕地、土地整治等各類數據都要及時報備,這將是督察中核查的主要內容。三是用好“幾顆衛星”。通過遙感衛星對土地利用現狀進行監測,這將是發現問題的重要途徑。四是設計好“一套系統”。在土地督察信息系統的基礎上,重新設計和建立一套自然資源智慧督察系統。五是發揮好外業核查系統的作用。利用外業核查系統,對疑似問題進行實地核查,這將是確認問題的主要方式。

調整完善現有督察方式,積極探索自然資源督察新方式。在過去12年間,土地督察機構邊探索邊總結,逐步形成了專項督察、日常督察、例行督察“三大督察方式”,即所謂“三大核心業務”。自然資源督察面對廣闊的業務領域、繁重的任務和新的目標,要本著“擇其善者而從之,其不善者而改之”的態度,進行調整、改進、完善并創造新的督察方式。

繼續沿用專項督察、日常督察并加以改進和強化。專項督察緊緊圍繞不同時期的中心工作,對完成重點督察任務發揮了重要的作用。這種方式充分體現了針對性、靈活性、時效性,督察事項多為社會熱點、焦點,社會關注度高、反響大,可持續采用并適時開展。對建設用地審批事項進行督察,是發現問題并實施有效監督的一條主要途徑。在礦產、森林、草原、海洋、規劃等方面,也都有各自的審批事項,也是發現問題并對地方政府開展監督檢查的有力抓手。

適量采用例行督察或將其融入其他督察方式中。例行督察是借鑒例行審計而形成的,其歷史功績不可否認,但這種方式內容全覆蓋,耗費大量人力、物力、財力,其成效主要集中在市縣,對全省的影響有限,“點上有余,面上不足”。有些地、市多的省份,例行督察10年也沒有輪完一次。因此,應大大壓縮,視情況而用之,或將其融入“綜合督察”之中。

試行一體化的“綜合督察”。自然資源督察面對的是各類自然資源的利用和管理以及國土空間規劃的實施,互相關聯性很強。為此,可吸取例行督察“全面體檢”的優勢,借鑒多兵種聯合作戰的做法,試行在一個市(縣),對土地、礦產、林草、海洋、規劃等進行全方位、全地域、綜合性、一體化的自然資源督察。組織有關專業人員,統籌協調,協同作戰。這樣體現了整體性、系統性的理念,可收到大兵團作戰的規模“戰果”,有利于對區域生態的系統修復和綜合整治。此外,還應根據自然資源督察的職能和實際,積極創新督察方式。

盡快掌握自然資源督察的新本領。一方面,要深入學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想、生態文明思想和關于自然資源管理的重要論述。另一方面,開展大規模的業務培訓和崗位練兵。按照“缺什么、補什么”的原則,采取“專項補、系統補”和“分級組織”(總督辦統一組織與各督察局自行組織相結合)的方法,組織督察干部學習所有自然資源領域的法律、法規、政策和業務知識。對此,開辦“督察大講堂”就是一個好形式,通過請進來、走出去、進校園、到現場來學習有關專業知識。此外,進行干部交流掛職和派遣學習。建議選調專業干部調劑、充實到督察機構,還可派遣督察機構的干部到這些部門、單位掛職鍛煉,學習實踐。

統籌協調,共同開拓自然資源督察的新路子。自然資源督察面臨著許多新課題和難題,亟待探索和攻克。建議統一規劃,搞好頂層設計,根據各督察局的條件和優勢,將這些課題、難題和試驗項目分配到各局進行試驗和攻關。同時,發動廣大督察干部人人參與,獻計獻策,集中大家的智慧和力量,開拓出一條自然資源督察的新路子。

(作者系自然資源部咨詢研究中心咨詢委員)

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關鍵詞: 督察
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