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關于自然保護地督察的思考

2019-12-13 14:54:59    來源: 中國自然資源報    作者:張先兵 相天宇

提要:近期舉行的第一屆中國自然保護國際論壇透露,目前我國已建立各級各類自然保護地1.18萬處,占國土陸域面積的18%、領海面積的4.6%。從1956年我國建立第一個國家級自然保護區——鼎湖山國家級自然保護區以來,自然保護地在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用。

根據中央授權,國家自然資源督察機構對地方政府落實黨中央、國務院關于自然資源和國土空間規劃的重大方針政策、決策部署及法律法規執行情況進行督察。如何推動黨中央、國務院關于自然保護地體系的相關決策部署落地生根,是需要積極思考并盡快著手實施的重要工作。

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按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,地方各級黨委和政府要擔負起相關自然保護地建設管理的主體責任,建立統籌推進自然保護地體制改革的工作機制,將自然保護地發展和建設管理納入地方經濟社會發展規劃。新近印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》提出,要對自然保護地進行調整優化,評估調整后的自然保護地應劃入生態保護紅線;自然保護地發生調整的,生態保護紅線相應調整。

近期,在安徽揚子鱷國家級自然保護區有關問題督察實踐,以及對銅陵淡水豚等國家級自然保護區調研的基礎上,國家自然資源督察南京局對自然保護地督察工作進行了探索。

“批而不建、建而不管、管而不力”問題突出

截至2018年底,安徽省共有各級各類自然保護地312處,總面積157.9萬公頃,占全省國土面積11.2%。按級別分,世界級1處、國家級95處、省級134處、市級15處、縣級67處;按類型分,自然保護區110處、風景名勝區41處、濕地公園64處、森林公園81處、地質公園16處。

為加強自然保護地管理,2018年以來,安徽省按照機構改革要求,將自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等保護地管理工作統一劃轉到省林業局,并印發《關于堅持生態優先綠色發展切實加強自然保護區管理的意見》,著力解決突出問題。同時,強化執法監管,對揚子鱷國家級自然保護區、安慶市江豚保護區、八公山風景名勝區(國家地質公園)等存在的違法違規問題進行查處整改。

與此同時,督察調研發現,目前安徽省自然保護地管理中還存在一些突出問題:

保護區設立不規范,劃定不科學。一些市級、縣級自然保護區為市、縣政府同級審批,未經省政府批準,且普遍存在審批程序不規范的情況,如未進行科學考察、總體規劃、專家論證等。全省有多處自然保護地存在空間重疊問題,多數自然保護區范圍劃定缺乏科學論證,保護區范圍過大,區內人口較多。市、縣級自然保護區設立不夠科學嚴謹,如某縣政府一紙批文就設立了數十個縣級自然保護區。

管理機構設置隨意性大,基礎工作薄弱。各類自然保護地普遍存在“批而不建、建而不管、管而不力”的問題。安徽省312處自然保護地中,有121處未設立管理機構,占比38.8%,其余191處自然保護地也存在機構設置不統一、不規范現象,如在管理機構性質上,有公務員類、參公類、事業類;在級別上,有處級、科級;在歸屬管理上,有省直、市直、縣直。8個國家級自然保護區中,清涼峰、牯牛降國家級自然保護區由于地跨2市,至今未設統一管理機構;古井園國家級自然保護區沒有獨立的管理機構;銅陵淡水豚國家級自然保護區由于跨行政區域,在管理上缺乏協調機制。此外,自然保護地資金來源主要依靠國家專項資金,省級尚未建立穩定的資金投入機制。

存在較多違法違規問題。一些地方將城鎮、村莊等人口密集區域劃入自然保護地,區域內人類生產、建設活動頻繁,甚至不同程度存在未經批準的生產經營和建設開發現象,有的還違規調整保護地范圍。例如:揚子鱷國家級自然保護區存在經濟開發區侵占保護區、違法違規調整保護區范圍、未經批準違法建設、大面積實施土地整治等問題;安慶市江豚保護區存在頻繁違規調整保護區范圍、保護功能不斷“瘦身降級”、違法違規建設項目侵占保護區等問題。

聚焦省級政府主體責任開展督察

結合近期督察調研了解到的情況,筆者認為,自然保護地督察工作應緊緊圍繞自然資源督察機構新的職責定位,以貫徹落實黨中央、國務院有關自然保護地方面重大方針政策、決策部署及法律法規為重點,聚焦省級政府主體責任,加強對自然保護地設立、調整、建設、管理等職責履行情況的監督檢查,推動自然資源科學保護和合理利用,促進人與自然和諧共生。具體來說,可重點圍繞3個方面開展自然保護地督察工作。

監督檢查地方人民政府貫徹落實自然保護地體系改革決策部署情況。主要是監督檢查黨中央、國務院關于加強生態環境保護,推進生態文明體制改革,劃定并嚴守生態保護紅線,建立以國家公園為主體的自然保護地體系涉及的省、市、縣政府責任落實情況,包括工作部署、工作檢查、問題整改、責任人處理、制度建設等方面。當前的首要任務是督促省、市、縣三級政府按照《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》要求,按時完成自然保護地勘界立標并與生態保護紅線銜接,制定自然保護地內建設項目負面清單,構建統一的自然保護地分類分級管理體制。

監督檢查地方人民政府有關自然保護地監管職責履行情況。《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出,到2025年,完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度,初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。在此之前,需要依據現行的法律法規,督促省、市、縣政府切實落實在自然保護地規劃、建設、管理、監督、保護和投入等方面的責任,建立健全相關長效機制。重點督促地方政府通過完善體制、加強監管,解決自然保護地設立不規范、劃定不科學、基礎工作薄弱、人地沖突嚴重等問題,為改革創造良好的環境和條件。

監督檢查自然保護地范圍內各類自然資源管理和利用行為的合法合規性。依照現行自然保護區、風景名勝區、森林公園、海洋特別保護區、濕地等方面的法律法規,核查自然保護地內是否存在違法違規建設、開礦、采石、挖沙、毀林、開墾、圍填海等行為;核查相關部門是否嚴肅依法查處嚴重威脅和破壞自然保護地保護對象的違法犯罪行為,是否存在違規為占用自然保護地土地的項目辦理項目立項、環評、林木征占、土地供應、采礦許可、土地整治、施工許可等行政審批手續,是否存在擅自或違規批準保護地范圍調整行為。

堅持問題導向優化督察機制

開展自然保護地督察,應秉持“中央精神、國家立場、權責對等、嚴起來”的總體要求,在遵循督察工作一般規律的基礎上,聚焦對省督察,堅持問題導向,優化工作機制,進一步提升督察效能,顯化督察成效。

聚焦對省督察,落實主體責任。開展自然保護地督察,應進一步堅持以省級政府為督察對象,聚焦省級政府自然保護地建設管理主體責任、監管責任,督促省級政府切實發揮主體作用。在督察內容上,形成省級政府自然保護地建設管理責任清單,明確督察著力點;在督察形式上,建立與省級政府從任務通知、督察實施、意見反饋、整改督導等各環節直接對接的工作機制。在督察成果上,省域范圍督察要以面上數據和點上情況為支撐,形成對省級政府落實主體責任的總體評價;特定自然保護地或重大問題的督察,應寫實情節、查明責任,督促省級政府舉一反三,組織整改糾正到位。

堅持問題導向,緊扣關鍵“事”和“人”。自然保護地督察工作應堅持問題導向,對“事”和對“人”兩條調查主線并行,全面查清、查實自然保護地存在的問題及政府和相關部門履責情況。主要采取以下方法:一是對照檢查。對標對表習近平生態文明思想和相關法律法規,檢查地方政府及有關職能部門學習貫徹、執行落實是否到位。二是查閱材料。審閱自然保護地設立和調整的相關文件、會議紀要、圖件資料等卷宗資料,涉及相關土地規劃、城市規劃、開發園區規劃、旅游規劃等規劃資料,有關項目立項、環評、用地、建設等審批材料。三是大數據比對分析。充分運用規劃、審批、供應、遙感影像等數據開展批量套合分析、人工比對判讀,鎖定疑似問題。四是開展實地核查。將疑似問題清單交地方核實舉證,根據證據回傳情況,適時開展實地核查。五是問詢談話。針對督察過程中發現的重要線索,對關鍵環節、關鍵責任人單獨問詢談話,核實有關情況,了解決策過程。

優化工作機制,提升督察效能。土地督察有10余年的經驗積累,審計及環保、海洋等方面督察工作也有很多成熟、可借鑒的工作方法,下一步需要在繼承、借鑒的基礎上,完善和創新自然保護地督察工作機制,提升督察效能。一是加強信息化手段的綜合應用。在當前國土空間規劃編制尚未完成的情況下,全面收集自然保護地范圍、生態紅線、土地和城鄉規劃等方面的成果數據,建立自然保護地基礎數據庫;按照統一、精簡、高效、管用的原則,強化督察軟硬件建設;拓寬技術支撐渠道,探索向社會購買服務模式。二是探索實施項目制。鑒于自然保護地在全國范圍內分布不均勻、問題嚴重程度不一、各督察局自行開展任務量差別較大的實際,建議借鑒揚子鱷保護區問題調查工作模式,必要時采取項目制管理,由總督察統籌督察機構及測繪、地調等相關事業單位人員力量集中開展工作。三是完善督察移送、公開等機制。進一步暢通督察機構與紀檢監察部門的移送渠道,加強問題移送的主動性、及時性;探索借力公益訴訟的督察方式,借助檢察機關、媒體力量推動問題解決;積極推行督察成果公開機制,經總督察批準的督察成果,如無特殊情況,均應以適當形式向社會公開。

(作者單位:國家自然資源督察南京局)

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